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自2020年以來，為落地“碳中和”目標，國家相繼推出多項重要政策與措施，于2021年6月開啟的分布式光伏“整縣推進”便是其中之一。
如今，一年時間已經過去，“整縣推進”的進展卻是出乎意料的緩慢。通過我們團隊參與的“整縣推進”的前期及后期落地工作，通過我們與業內人士的溝通，還有我們對產業政策的觀察，小智認為整縣推進光伏
自2020年以來，為落地“碳中和”目標，國家相繼推出多項重要政策與措施，于2021年6月開啟的分布式光伏“整縣推進”便是其中之一。如今，一年時間已經過去，“整縣推進”的進展卻是出乎意料的緩慢。通過我們團隊參與的“整縣推進”的前期及后期落地工作，通過我們與業內人士的溝通，還有我們對產業政策的觀察，小智認為整縣推進光伏存在如下的現象，這是與政策初衷的背離，也是普遍存在的“尷尬”與“困境”。 一
實施主體是央國企，他們不如民企在分布式領域的擅長
相對于集中式的開發，央國企更愿意將資源傾斜在集中式項目的開發上。一直以來，分布式光伏都是以民營企業的開發與建設為主力軍，項目的多樣化及其“短平快”是民營企業周旋與靈活博弈的戰場。 “央國企把資源拿下來了，但并不知道怎么做，他們接下來還是要找第三方落地，這第三方的資質問題是一方面，另一方面，開發能力、開發周期和后續運維也必然是問題。原本有開發和服務能力的民企卻被排除在外，這么一搞，現在整縣推進局面很尷尬。”某整縣推進的央企區域負責人說道。 整縣推進其實是多個分布式與戶用光伏的集合，屋頂租賃、電價、接入系統及與政府的關系，國央企并不擅長。在整縣開發的過程中，沒有民營企業的開發參與，注定了是一潭死水的現狀與結局。 二
棗莊模式”與“五大原則”
棗莊的“整縣推進”不是個例。放眼整個山東乃至全國分布式光伏大省，很多試點地區或多或少都帶有“棗莊模式”的影子。“整縣推進”本意是以集中規模化優勢來加快屋頂光伏開發進度，結果卻讓農民屋頂成為了利益博弈場。戶用光伏的屋頂價格，也由安裝一塊光伏板5元的開發成本，漲到了15元的價格。 分布式光伏“整縣推進”政策出臺后，引起了諸多爭議。究其根本，是因為其中涉及的利益相關方過多，且利益不統一，尤其是央國企親自下場與民企“爭食”，引發了行業廣泛擔憂。 為引導“整縣推進”積極健康發展，國家能源局曾明文提出“自愿不強制、試點不審批、到位不越位、競爭不壟斷、工作不暫停”五大原則，成為了處理“整縣推進”利益關系的基本標準。 但如今“整縣推進”提出已近一年，回頭看去，因各方利益糾纏，國家能源局提出的“五大原則”在很大程度上成為了“一紙空文”。 以“工作不暫停”原則為例，在我國分布式光伏第一大省山東，據不完全統計，僅青島、濟南、濟寧三市，就有23個下屬區縣停止、暫緩了分布式光伏備案和并網申請，有的地方是明確發出文件要求，有的是電話通知各光伏企業停止備案申請，有的地方則是不提供鄉鎮房產證明和村委蓋章來“卡”住申請。 三
前期工作倉促，項目實施的可行性存疑
整縣推進應當視為一個綜合性項目，這個項目是否具有可行性，應該是由整縣的項目資源狀況疊加并進行綜合研判。 事實上，整縣的項目前期工作存在一窩蜂的現象，在整縣的屋頂資源沒有摸清，項目的自用率沒有測算，接入電網的條件沒有落實，屋頂租金與電價折扣都沒有談妥的情況下，整縣的項目可研基本上沒有什么意義。 從政府層面上，希望投資方又多又快的整縣制推進光伏的開發與建設，資源好壞的屋面都要打包進行一攬子建設；對于央國企來說，希望投資的回報率能夠得到一定的保障，當雙方的戰略合作協議簽訂之后，面臨開工的尷尬卻是：哪里能做？做多少？成本如何？投資回報多少？這個回報能不能滿足投資公司的投資要求？ 而要厘清上面的問題，沒有細致的工作，是沒有辦法解決與回答的，在整縣項目落地的過程中，又需要重新對項目的可行性進行研究。 四
“拿屋頂”耗時費力，也成為項目推進的關鍵
屋頂是整縣開發所有環節中的第一步，也是最重要的一步。 以江西為例，江西省能源局在《關于進一步做好整縣屋頂分布式光伏開發試點工作的通知》中指出，由于存在制度機制不完善、建設環境不成熟、外部約束因素多等問題，屋頂分布式光伏的快速發展受到制約。《通知》要求，負責試點縣開發的企業要承擔起主力軍責任，加大資源投入，多種形式參與，在試點中創新企業開發思路和發展模式，發揮好作為投資商、運營商和服務商的多角色作用。 根據江西省能源局此前發布的名單，8個試點縣的項目開發共涉及11家企業，其中不乏多家電力央企和地方國有企業。 承擔“主力軍責任”、發揮“多角色作用”并非易事。有知情行業專家告訴記者，在整縣分布式光伏開發的各項前期工作中，“拿屋頂”是讓開發企業深為頭痛的環節。“屋頂的業主有一般農戶、有工商企業，還有學校、醫院和機關單位，要一點點去談，一個個簽協議，后期收益分配的方式也千差萬別。基層情況復雜，一般來說，央企的地方公司可能連最基本的人手都不夠。” “說是創新思路和模式，也有企業考慮過把這項工作轉包給在地方上有經驗的公司去做，提高整體效率。可一旦轉包，在部分地區還存在政策和流程上的風險，很容易被視為‘打擦邊球’，央企是不會輕易去冒這個險的。” 工商業屋頂和農戶屋頂產權歸屬都不是政府，尤其是居民屋頂，目前光伏大潮下，接受光伏的人越來越多，所以大家能接觸到光伏的投資方也好、建設方都很多。但是政府強推一個企業，必然引起群眾輿論性的反對。 五
糾結的“多方尷尬”
就筆者參與的多個“整縣推進”的項目，大都存在上述的難題，以至于分布式光伏開發力度還不如以前。與此相關的多個主體，皆略顯尷尬。 首先，對于國家能源局來說，其提出的“五大原則”未能落于實處，陷入了“一紙空文”的尷尬。分布式光伏推動不順利，整個“十四五”光伏裝機目標都要受影響，最終需要擔責甚至會被追責的還是國家能源局。 其次，對于“整縣推進”試點政府來說，表面上要遵循能源局原則指示，但在實際工作中，又忍不住要把分布式屋頂當籌碼去從央國企手中換取更多資源，面臨“陽奉陰違”和名不正言不順的尷尬。 再次，對于央國企來說，搶占整縣分布式資源是切入光伏市場的捷徑，各地政府也愿意將資源交付給他們，但拿到資源后，對于如何做分布式，央國企卻陷入了“一頭霧水”的尷尬。此外，央國企在拿到資源后，也是需要付出額外代價的，比如在當地配置相應的項目投資等。 最后，很多一直深耕分布式領域的民營企業，因為“整縣推進”的實施，忽然就被排除在外了，難以拿到開發資源，就此陷入了“有心無力”的尷尬。 還有，就是工商業主與農民的利益，如何在這輪滾滾的整縣中，得到光伏紅利的保障？或者說搭個順風車，將屋頂修補一下，電價折扣一下，還有戶用的屋頂租賃費用，或許也是他們的“坐地起價”的資本。 這多方尷尬相互糾結關聯，對政策信譽、“整縣推進”進度和質量、以及企業利益都造成了相當程度的影響。 資源整合，平衡利益。政府相關部門需要重新審視各市場主體的價值，需要發揮央國企資金、實力優勢，也不能忽視一直深耕于分布式領域，有品牌、有渠道、有服務能力的民營光伏企業。唯有充分發揮央國企和民企各自的優勢，揚長避短、各取所長，才有望疏解“整縣推進”如今的尷尬，讓分布式光伏迎來百花齊放、欣欣向榮的大好局面。 |
