當時的國家電力公司既管理和運營電網，又有自己下屬的發電廠，在調度中往往會優先滿足自己的電廠發的電上網。電力公司以省為實體，各省電網之間很多沒有連通。即便連通，之間也形成了市場壁壘。各省都有自己的小算盤，為了增加財政收入，都愿意用本省發的電。

　　以三峽水電站為例，當時也面臨電力消納不掉的問題，為了解決三峽電力的出口，國家甚至組織專人去各省游說，希望消納一部分三峽電，但幾乎處處碰壁。

　　據前國家能源局長張國寶回憶，當時找重慶，重慶稱為三峽建設移民做了很大的犧牲，不愿再承擔消納電力的負擔。找湖北，湖北稱自己水電豐富，不需要。找河南，河南稱煤炭資源豐富，主要以火電為主。找江西、安徽，他們都稱自己是農業大省，用不了太多電。只有江、浙、滬沒有拒絕三峽水電。

　　在到處存在壟斷壁壘的背景之下，大規模跨區域輸送電力，成為難以解決的體制問題。

　　1999年4月19日，時任國家主席的江澤民到四川西昌觀看衛星發射，活動結束后，余興猶存，便啟程前往附近不遠處的二灘水電站考察，了解到這一情況后，心痛不已。“現在一邊用煤發電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做?”據曾擔任國家計委主任的曾培炎回憶，回到北京后的江澤民立即把他叫去這樣詢問道。

　　隨后一場解決西部電力外輸，同時解決東部經濟發達省份用電瓶頸的工程開始醞釀，電力改革的萌芽產生。

　　2000年6月，國務院三峽工程建設委員會召開第九次會議，在討論研究三峽的電力消納和分配問題時，時任國家總理的朱镕基指出：“電力行業‘省為實體’的改革已走樣為省間壁壘，電力資源優化配置出現了很大障礙，必須重新審視。解決三峽的電力消納問題要結合制定‘十五’規劃以及我國電力管理體制改革通盤考慮。”會議決定，由國家計委牽頭，會同國家經貿委、財政部、國務院體改辦以及國家電力公司等有關部門和單位，盡快研究提出電力體制改革方案。此時，在權力頂層的意志下，借勢西部大開發這一國家整體戰略利益的驅動，電力改革在外部“非利益共同體”機構的參與下，終于蹣跚起步。

　　幾經調研和討論，電力改革方案終于在2000年底正式上報。方案將“打破壟斷，引入競爭”確定為電力體制改革的總目標，力圖實施廠網分開，競價上網，建立競爭，開放區域電力市場，改變電網企業獨家購買電力的格局等等。由于電力改革牽涉面廣，各方利益需要妥協和平衡，方案上報后一度陷入停頓，后來在江澤民的多次過問下，才將電力改革推進下去。

　　2002年3月，國務院正式批準發布了“國發5號文件”。年底，國務院又正式批復《發電資產重組劃分方案》，在原國家電力公司的基礎上，成立了兩家電網公司，五家發電集團公司和四家輔業集團公司。

　　自此，電力體制改革終于艱難成行