油氣時代姍姍來遲
　　以煤炭代替柴薪、油氣代替煤炭是必然趨勢。多用油氣少用煤炭等于減少排放，由于油氣體制市場化改革滯后，使得我們難以適應能源代際更替的大趨勢。
　　首先，油氣區塊出讓仍采用計劃分配方式。國有企業在占有油氣區塊時沒有向國家付出代價。這些企業改制上市后，原本屬于全民的油氣區塊成為股民的資產。大量圈占的區塊既不投入，也不開采，影響了國內供給。
　　其次，油氣流通領域處于高度壟斷。少數油企同時擁有原油、成品油進出口權，其他企業即使在國外獲得便宜的油源也不能進口到國內銷售，必須賣給擁有進出口權的國企，再由他們銷售。各地的煉化企業只能從有進出口權的國企手里購買原油。
　　由于地方煉油企業與擁有進出口權國企下屬的煉油廠存在競爭，地方煉油企業很難拿到價格合理的原油，不得不進口國外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質差、污染處理難度大。
　　擁有進出口權的國企還壟斷了成品油批發和零售渠道。政府有關方面對民營企業興辦加油站設置了較高門檻。天然氣上游和流通環節的情況與石油基本相同。不同的是，一個城市一般只有一家燃氣公司，進入家庭的天然氣必須從這一家公司購買。
　　去年以來，有關部門積極放開油氣進出口權值得肯定，但還遠未實現公平準入。在全球油氣供大于求和價格走低的形勢下，國內油氣價格并未出現相應幅度的下降，油氣供應仍無法滿足國內需求的增長需要。
　　環境監管成效堪憂
　　目前，我國環境治理主要運用三種手段，即指標控制、項目審批、價格補貼，與傳統計劃經濟時期的管理方式非常相似。在市場化進程中，政府的這三種經濟管理手段都在改革，而環境監管領域的改革相對滯后。
　　一是指標控制。“十一五”規劃中首次制定了3個節能減排約束性指標，“十二五”規劃增加到7個。這些年，節能環保部門把大量精力放在這幾個指標的分解下達、檢查落實上。這里涉及到如何對待政府制定的指標問題。
　　從上世紀90年代開始，國家就對計劃體制進行了大幅度改革。計劃指標從原來的約束性指標，總體上轉變為預測性、指導性指標。新設的幾個節能環保指標則堅持了約束性，完不成就要對地方問責。
　　每個五年規劃中，節能環保約束性指標剛下達時完成起來很難，但經過努力都能完成。這種相關主管部門自己定指標、自己下達、自己統計、自己考核，缺少第三方參與的指標控制方式，是否客觀、公正、有效還有待進一步驗證。
　　二是項目審批。環評報告審批、節能評估報告審批是各類建設項目的前置審批事項。對這兩個環節有關部門把關很“嚴”，企業投入與耗時較長。環評和節能評估一旦通過，實際執行情況往往很難掌控，存在著“重前期審批、輕過程監管”的問題。
　　三是價格補貼。為了將企業經濟活動的外部成本內部化，世界各國采取的措施都是“誰污染、誰治理”，或“污染者付費制度”。而我國使用價格補貼作為治理排放的經濟手段，凡脫硫、脫硝的發電企業，國家上調上網電價和銷售電價，補貼其增加的成本，也就說“企業污染，消費者付費”。很多發電企業不按規定運行脫硫、脫硝設施，電價補貼就會變成利潤留在企業。消費者出了錢，實際減排效果卻未達預期。
　　深化能源與環保體制改革
　　在計劃經濟時期，國家對能源實行高度集中的計劃管理。改革開放以來，能源的市場化改革在一些領域有所突破，但并未全面完成，總體上處在計劃與市場并存的雙重體制下，這是能源利用粗放、結構調整緩慢的重要原因。體制霧霾不除，大氣霧霾難消，能源的市場化改革可以考慮從以下幾方面著手。
　　第一，抓緊提出油氣全產業鏈市場化改革方案。如改革礦產資源管理體制，對尚未開發的石油、天然氣區塊以及頁巖氣、頁巖油等非常規油氣區塊進行招標出讓，價高者得；再如改革流通體制，在油氣批發、零售、進出口環節放開準入，允許各類經營主體進入。
　　第二，深化電力體制改革。抓緊出臺電力體制改革方案，電網退出單邊購買方的地位，真正實現發電方與用電方“多買多賣”的直接交易。
　　第三，統籌推進國企改革與能源行業改革。能源領域中國有經濟的比重比較高，有的一個行業就幾家國企，比如電網、油氣、核電等。建議由國家發改委牽頭，財政、能源、國資等相關部門參與，研究提出能源行業改革和能源國有企業改革相結合的綜合性方案。
　　第四，推進項目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業的審批權限，促進重化工業中規模效益明顯的大項目上馬。通過競爭，以先進生產能力淘汰落后生產能力。在放開對競爭性業務管制的同時，政府應加強對電網、油氣管網的監管，促進他們第三方開放。
　　第五，改革節能環保監管方式。建議建設項目的環評從前置審批改為同步審批，取消節能評估審批。政府對環境的監管從事前審批轉到項目的全過程監管上來。
　　（作者為中國國際經濟交流中心特約研究員）

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