2．現行輸配電價政策的性質

　　

　　現行輸配電價政策是否與市場化方向相適應？目前來看，似乎很難得到肯定結論，二者之間反而有貌合神離之嫌。 

　　

　　正在逐步推行的輸配電價仍是基于普通商品規制定價理論的寬泛概念。由于此輪改革尚缺乏清晰的競爭性電力市場藍圖，使所謂的輸配電價成為一種混同多種電網服務的“打包電價”（經濟學意義上的混同均衡，由于能夠分別定價的服務取決于未定的市場機制設計，因此還不宜使用捆綁定價的概念），即將電網企業看作“黑箱”，一頭進去發電量，另一頭出來輸配電量，中間所需的除發電之外的各類系統服務都被包括在了輸配之中。

　　

　　當然，這種設計具有現實針對性和一定必然性。傳統體制下從電廠到用戶的價格傳導機制由于缺乏清晰的財務分離而不暢，從而使價格聯動等價格調整面臨障礙。因此，直觀方案便是為電網企業制定獨立電價。這也受到了普遍認可的“過路費”論點的支撐，即電網企業提供過網服務，從而只能收取類似于過路費的“過網費”。另外，此輪改革面臨著宏觀經濟下行壓力和行業供求形勢巨變，獨立輸配電價政策一定程度上被寄予了降電價保增長的期望。

　　

　　但現行輸配電價政策及其支撐論點難以回避自身的片面性和局限性。傳統價格傳導機制不暢并不意味著實行財務分離就是解決之道。一方面，無論是計劃體制還是市場體制，基本的財務清晰都是必要條件；另一方面，缺乏縱向結構調整支撐的財務分離，效率往往是最低的。電網服務本身就是決定電力商品價值的關鍵因素之一，電力商品屬性能否還原根本上取決于電網環節的設計，這與“過路費”之間有天壤之別，形象地說“過網”是一個高度復雜且具有高附加值（安全可靠）的服務，而“過路”顯然并非如此。更重要的是，電力行業發展的新動能必須依托體制革命才能實現，短暫緩解難以適應來自能源轉型、經濟發展、環境保護和氣候變化等多方面提出的變革要求。

　　

　　我們從縱向和橫向兩個角度來分析輸配電價的“打包定價”特征。總地來看，現行輸配電價政策混同了電網企業作為電網資產所有者、電力系統和電力市場運營者，以及電力交易參與者等三個主要功能。

　　

　　首先，縱向上其實主要看電力交易參與者這一功能。現行輸配電價政策名義規定，只有與輸配電服務直接相關的資產和成本才能計入輸配成本，但這是以傳統縱向組織結構為政策前提，隱含地用“輸配電服務”替換了“輸配售電服務”。現行輸配電政策在沒有縱向組織結構重組的前提下，采取了基本的財務分離，并隱含地將“輸配售成本”替換為“輸配成本”，并以此為基礎核定輸配電價。盡管售電相對而言屬于輕資產業務，但其與自然壟斷環節的結構性分離對電力市場的意義卻是基礎性和決定性的。實際上，雖然現行輸配電價政策賴以成型的財務分離能夠從傳統的終端電價中分離出獨立輸配電價，但卻無法為確定合理終端電價而將輸配成本和售電成本分離。從這個意義上講，目前執行的財務分離并不徹底，從而導致現行輸配電價政策在基礎定價依據上缺乏充足的穩健性。

　　

　　如果市場化改革方向不變，那么網絡環節與售電環節的結構分離必不可免。從這個意義上講，電網企業成立獨立售電公司恰恰是值得肯定的。只是現行輸配電價政策實質上扭曲了實現這種結構分離的路徑。輸配電價本應在電網企業存量資產中進行財務分離，但現行政策卻使電網企業能夠在推高輸配成本的同時，通過成立新售電公司實現增量分離，即選擇對其而言收益最大化的應對策略。換言之，現行輸配電價政策事實上賦予了電網企業應對改革的明顯后發優勢。

　　

　　其次，其他兩個功能則可從橫向角度分析。電力交易必須依托電網。作為資產所有者，電網企業投建電網必須獲得回報。然而由于電網投資不可分性及由此導致的高沉沒成本和強規模經濟性，電網服務的邊際定價并不足以回收全部成本，因此補充性定價就成為必要，而且這一定價只能通過政府規制定價實現。這里的邏輯是，補充性價格是政府用來輔助市場機制回收電網固定成本的，但不能扭曲電力市場效率。這種補充性規制定價既可表現為單一線性價格下的加價，也可表現為二部制及菜單，但最終目標是提升市場效率。

　　

　　遺憾的是，現行輸配電價政策顯然不是基于電力市場的電網服務定價理念，而是嫁接了普通自然壟斷行業的成本加成理念。現行輸配電價政策的定價是以傳統體制下電網企業定位為出發點，將系統和市場運營功能包括在了所有者功能之中，完全忽略了體制變化對電網企業功能和定位的可能影響，及由此導致的定價依據的變化。現行政策本質上并未體現電力行業和電力商品的特殊性。有意思的是，反觀國際經驗，電力市場化浪潮的開始恰恰意味著對傳統規制政策的摒棄，轉而以市場機制或激勵性規制替代。

　　

　　實際上，電力系統和電力市場的運營者功能恰恰是電力市場設計的核心內容。簡單而言，輸配電價政策與市場模式緊密相關，比如依據市場模式不同，作為電網使用主要可變成本的網損和阻塞既可以在電能價格中回收，也可以在輸電價格中分攤回收；同時不同市場模式下的系統運營機構的功能邊界也不同，具備不同功能范圍的企業對成本回收的要求自然不同。現行輸配電價客觀上缺乏市場模式選擇的支撐，實際是在按系統和市場運營功能的最大可能性邊界設計，是一種最大化“打包定價”。在這種特征下，不可能避免地，成本加成規制會激勵企業過度使用高成本策略，而且極容易隱瞞真實成本信息，這既提高了政府規制的難度，也構成了推進電力市場化實質進程的阻礙。

　　

　　總之，現行輸配電價政策與電力市場設計遠未有效銜接，很難稱之為電力市場化改革的一部分，最多是在完成自2002年以來應該但一直未完成的基本財務分離。正是因為缺乏組織結構重組、市場模式選擇和機制設計規則的支撐，再加上先天不足的監管體制與監管能力，注定了輸配電價政策從一開始就難以定位于促進電力市場化進程，而只能著眼于如何確定出一個電力價格傳導環節的中間價格，這恰是輸配電價作為“打包定價”特征的基本邏輯。