三、增量配電網“得”之于實質性輸配分離

1、得之投資主體多元化

試點項目到今年已經三年整了，值得欣喜的是，與以前基本上都是獨資壟斷企業經營電網的情況不同，新出現的106個增量配電網企業都實現了投資主體多元化。盡管絕大部分仍然是國有企業，但是這種混合所有制改革加快了社會資本進入壟斷領域的進程，為國有企業改革積累了寶貴的經驗。

2、得之用戶側配電網專業化

試點項目中的用戶側存量配電網，為達到獲得電力業務許可證的條件，在配電網專業化、規范化管理上得到了很大的進步。按照發改經體〔2016〕2120號文的精神，配售電企業必須配備相當強的技術力量和專業人員才能具備頒發電力業務許可證的資格，這為用戶側存量配電網從“電工生態”走向“電網生態”奠定了堅實的基礎。

3、得之存量資產資本化

試點項目為地方政府和企業的存量資產，提供了一條沉淀資產資本化的有利途徑。2017年以來，中央政府先后印發多個文件，支持國有企業盤活存量資產優化債務結構，盤活閑置資產，提高存量資產使用效率。2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》，提出：“支持國有企業盤活存量資產優化債務結構”。2019年的中央政府工作報告明確提出：地方政府也要主動挖潛，大力優化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產。

用戶側存量配電網的原有機制導致了政府和相關企業在已有園區、企業、商業綜合體等等的電力基礎設施建設上投入了大量資金和資源。這些資產巨額資產如果能夠通過市場化手段得到盤活，將會為政府和有關企業提供寶貴的發展資金。

4、得之輸配分離實質化

通過增量配電網的試點，社會上對電網真實的存在狀態有了更加深刻的理解。以前在絕大部分人的觀念中，電網企業的經營范圍是涵蓋全社會每個角落的。而依賴用戶側存量配電網成功改制配售電企業的事實證明，在用戶端存在大量的非電網企業配電資產（涵蓋大量政府園區、大中型工業企業、機場、港口等范圍），既有公用配電網，也有專屬配電網。這些資產的運營和管理雖然具備基層電力營業所特征，但是卻沒有納入到電力工業的管理體系之中，構成了事實上的輸配分離。增量配電網的試點，加快了這部分配電資產納入正規化的電力工業管理體系之中，同時也證明了輸配分離并非洪水猛獸，而是長期存在并和中國經濟發展相得益彰的，這是此次改革最重要的業績之一。

5、得之進一步降低電力成本

通過試點，目前運營的部分增量配電網實現了降低社會電力成本的目的，同時服務質量也有提高。一是通過社會資本的投入，減少了政府投資和企業獲得電力成本；二是由于改革項目備受關注，新的配售電公司更加關注服務質量的提高和對用戶需求的積極響應。

從企業獲得電力成本看，很多試點項目提供的服務范圍比以前更廣、服務深度更深。很多運營增量配電網的配售電企業能夠做到，將其用戶在公共電網側的獲得電力成本降為零。個別試點項目甚至將配電網投資深度延伸到了用戶圍墻以內，直接開展“電力物業”服務。

四、增量配電網“失”之無公平競爭環境

1、失之無電網法律地位

目前無論是新增的試點項目，還是存量配電網項目，其營商環境和法律地位都不具備電網特征。最多也就是介于大用戶和轉供電之間的生存狀態。有些甚至連轉供電的經營環境都比不上。一邊要承擔社會對電網企業的責任和義務，一邊卻不具備正常運營電網的企業環境，這類配售電公司的運營難以為繼是可想而知的。

2、失之無電源接入選擇權

作為公用電網，增量配電網項目同樣應該有接入電源的義務和選擇權利，其所接入的電源只要按照公用電廠的責任和義務運行，那就具有合法性。沒有任何法律規定電源只許接入指定電網。而目前情況看,原來沒有電源的試點項目，即使試點區域內有公用電廠，并且完全可以消納全部發電量的情況下，也無法以公用電廠的身份接入增量配電網。

3、失之配電價格跟準許成本割裂

目前所有增量配電網項目都是按照省級輸配電價為錨定目標收取配電費，和試點項目的實際準許成本和準許收入是割裂的。各地（除貴州、四川、河南和云南以外）出臺的增量配電網定價辦法，大多都是照搬《關于制定地方配電網和增量配電網定價辦法》，“四平八穩”，較少結合增量配電網的特點提出針對性措施和方法。以一個完善法律環境和經營責權利的電網要求目前不具備電網特征的試點項目，這是目前絕大部分增量配電網投資者運營艱難的主要原因之一。

作為電力行業重要突破口的增量配電業務改革，其進展的緩慢直接影響整體改革的進程。有鑒于此，要完善增量配電業務改革，我們有如下建議：

一、從改革觀念入手，正式承認輸配分離的客觀存在并加以完善和改革

三年改革的事實證明，用戶側存量配電網的運行由于長期以來沒有納入到電力工業管理體系之中，造成了用戶電力資產管理的不專業、不規范和缺乏系統管理的局面，從而使得我國末端用戶能耗的降低面臨巨大的壓力。66萬大工業用戶和大量轉供電用戶構成的配電網資產規模極其巨大。如此龐大的配電資產規模，又基本不在電網的管理范圍之內，從觀念上，我們首先要承認其是配電網，發揮著配電網功能；其次要承認此類配電網中包括民營資本在內的社會資本的價值，支持包括社會資本以控股或參股形式開展發電配電售電業務，鼓勵社會資本積極拓展能源電力相關競爭性業務。

這本質上，就是要求人們從電網存在形態上認可這種實質上的輸配分離狀態，從資本屬性上認可包括民營資本在內的社會資本對于配電網發展、配售電服務等方面的重要作用。確定這種觀念之后，同時將這類電網納入行業監管，以市場手段盤活沉淀資產，規范配網管理。這對于推動增量配電網改革、改善企業營商環境、降低企業電力成本具有極其重要的意義。

建議從第五批增量配電網開始，以園區和大用戶等存量配電網為切入點，實現公用輸電網和增量配電網的分離，構筑科學合理的大小電網間“網對網”關系。

二、從存量資產入手，為地方政府和實體經濟釋放沉淀在配電資產中的資金

要加快增量配電業務改革，就要使得試點項目盡快得到政府、電網企業和投資者的共同認可。具備這個條件的主要是非電網企業資產的存量配電網項目。因此，從存量配電網資產入手推動增量配電業務改革是目前快速建立增量配電業務機制的明智選擇。

1、存量資產屬于政府和企業沉淀在非經營領域的優質資產。從存量資產入手，將存量配電網轉制為增量配電網，引入社會資本，以入股、并購和租賃等方式將存量資產的真正價值體現出來，將是地方政府和企業非常擁護的行為。

2、將存量配電網資產從非經營性資產轉化為經營性資產，目前在法律、技術、財務和經營方式上都是事實存在的，無論是區域劃分，還是供電方式，與電網企業的利益沖突最小。幾乎不存在股權糾葛，增量配電網項目公司的投資主體也很容易確認。

3、2019年元月7日，脫胎于發改辦能源〔2018〕356號文的當年第一個電改文件《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》（發改經體〔2019〕27號）（以下簡稱27號文）作出了“已經運營的存量配電網，產權所有人不需要經過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業主”的規定。

三、從股權結構入手，指導試點項目構建有效的混合所有制治理架構，還原增量配電為實現供電主體多元化的初心

前四批增量配電網部分落地項目的經營情況證明，股權結構上由電網企業控股和股份過于分散的項目公司，都有些偏離原來增量配電業務改革的初衷。從股權結構入手，加快增量配電業務改革的進度，建議做到以下幾點：

1、目前四川省政府已經明確“國家電網公司（包括國網四川省電力公司）不得控股增量配電網運營企業”。這種股權規定，有力地確保了增量配電網公司將成為電網的對標企業，促進我國配電領域的有效競爭，還原增量配電業務改革的初心。

2、2018年下半年，國家發改委在《關于增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》（發改經體〔2018〕1460號）中強調，不建議電網及地方投資平臺控股，也是考慮從股權結構上保證增量配電網項目的健康發展。27號文同樣的作出了“不建議電網企業或當地政府投資平臺控股試點項目”的規定。考慮到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業務改革，建議盡快在全國將“不建議”改為“不得”由電網企業控股，以方便實際工作中真正有據可依。

3、從前四批投資主體的結構來看，部分增量配電網公司股東達到4家以上，部分控股股東的股份低于40%。對于一個成熟的現代企業制度公司來說，這種股權結構是無可厚非的。但是對于處于風口浪尖的新型配售電公司，這種結構往往會導致公司決策緩慢、股東意見難以統一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進展難以符合地方經濟發展的要求等問題。所以建議增量配電網投資主體的股權結構中盡量有單一絕對控制股東（股權比例51%以上），以加快項目的建設和投產。