水電及新能源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護始終是我國生態(tài)環(huán)境管理的重要內(nèi)容。“雙碳”目標提出以來，非化石能源發(fā)展提速，大力發(fā)展風電、太陽能發(fā)電，推進全國各大流域水電基地建設，成為落實“雙碳”目標、構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要措施。隨著水電開發(fā)不斷推進，新能源大規(guī)模、基地化開發(fā)，水電及新能源面臨的生態(tài)環(huán)保挑戰(zhàn)越發(fā)凸顯。針對新形勢、苗頭性、行業(yè)性重大問題，2021年，中國電力企業(yè)聯(lián)合會組織相關(guān)單位開展了水電及新能源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀及問題調(diào)研。

夏忠：中國水電、風電和太陽能發(fā)電裝機規(guī)模分別自2004年、2011年和2015年開始穩(wěn)居世界第一。根據(jù)國家能源局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至2021年底，全國水電、風電、太陽能發(fā)電裝機容量分別為39092萬千瓦、32848萬千瓦、30656萬千瓦，分別占總裝機容量的16.4%、13.8%和12.9%。“十三五”期間，水電、風電、太陽能發(fā)電平均增速分別為2.2%、13.8%和27.1%。中電聯(lián)研究預測，到2025年，裝機容量將分別達到4.45億千瓦（含抽水蓄能）、4.0億千瓦和5.0億千瓦。

與此同時，我國水電在規(guī)劃設計、施工安裝、設備制造、運行管理、投資融資等全產(chǎn)業(yè)鏈的綜合技術(shù)和管理水平處于世界先進行列；風電技術(shù)水平和制造規(guī)模位居世界前列；太陽能發(fā)電更新迭代加速，多晶硅、光伏電池等光伏組件產(chǎn)量世界領(lǐng)先，并且制造成本快速下降。

盡管水電及新能源發(fā)電具有清潔低碳優(yōu)勢，但在開發(fā)建設、生產(chǎn)運行、退出報廢等階段對生態(tài)環(huán)境均有影響，如水電開發(fā)建設使流域自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境發(fā)生改變，大壩抬高水位淹沒土地等。風電、光伏基地占用大量土地，開發(fā)建設對自然生態(tài)環(huán)境也會產(chǎn)生影響。隨著水電及新能源進一步開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境問題將越發(fā)凸顯，剩余資源條件相對較差，生態(tài)敏感因素相對較多，移民安置、生態(tài)環(huán)保壓力加大；大規(guī)模、集中式開發(fā)建設新能源帶來的生態(tài)環(huán)保與污染治理問題需要引起重視。為落實“雙碳”目標和構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)，應統(tǒng)籌推進應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護，協(xié)調(diào)處理好減污降碳關(guān)系，促進水電及新能源發(fā)電健康可持續(xù)發(fā)展。

夏忠：我國環(huán)保事業(yè)起步于20世紀70年代初，經(jīng)歷近半個世紀發(fā)展，環(huán)保思想理念、政策制度、機構(gòu)組織等方面取得長足發(fā)展，特別是在環(huán)保政策方面形成了較為完善的制度體系，針對水電及新能源發(fā)電工程項目生態(tài)環(huán)境管理涉及全過程、全要素，已形成了以法律為基礎、以行政法規(guī)為支撐、以部門規(guī)章和標準為約束、以地方性法規(guī)政策為補充的生態(tài)環(huán)保政策制度體系，從規(guī)劃選址、開發(fā)建設、生產(chǎn)運行、退出報廢等各環(huán)節(jié)對項目生態(tài)環(huán)保工作進行約束。

具體來看，在項目規(guī)劃選址階段，嚴格按照開發(fā)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、水土保持等要求開展項目環(huán)境影響的研究、論證和評價工作，最大限度預防項目對環(huán)境的潛在負面影響；在開發(fā)建設階段，嚴格落實生態(tài)環(huán)保工程與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，做好環(huán)保水保竣工驗收，減少施工期間廢氣、廢水、廢渣等污染物的產(chǎn)生，降低對周圍環(huán)境的影響，做好移民安置工作等；在生產(chǎn)運行期，嚴格落實各項防污染措施和生態(tài)環(huán)保措施，接受各級環(huán)保主管部門生態(tài)環(huán)保督察；在退出報廢階段，做好設備拆除和生態(tài)恢復等。

總體來看，電力企業(yè)按照相關(guān)政策要求，嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護、污染防治各項措施；各級生態(tài)環(huán)保主管部門依法開展環(huán)評、水保、達標排放、環(huán)保督察等監(jiān)管，有效保證了水電及新能源在開發(fā)利用過程中減少對生態(tài)環(huán)境的影響。

夏忠：調(diào)研發(fā)現(xiàn)水電及新能源項目在生態(tài)保護紅線劃定科學性、主管部門責任邊界、生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法依法性、污染責任界定等方面還需進一步加強和完善。結(jié)合電力轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢和生態(tài)環(huán)保形勢，中電聯(lián)提出促進水電及新能源生態(tài)環(huán)保協(xié)同發(fā)展的政策建議：

第一，生態(tài)保護紅線既是生態(tài)保護的底線，也是綠電發(fā)展的底線，是環(huán)保與發(fā)展的平衡點，科學劃定紅線至關(guān)重要。一是建議生態(tài)保護紅線劃定和調(diào)整應更加科學。紅線范圍由小變大或坐標改變關(guān)系到企業(yè)的合法性，建設前在紅線外，投運后可能就劃入紅線。紅線劃定與調(diào)整應充分論證，公開并廣泛征求意見（特別是利益相關(guān)方意見）；暢通電力企業(yè)遇到紅線問題的意見反饋或申訴通道；紅線劃定和調(diào)整應與現(xiàn)行環(huán)保政策相協(xié)調(diào)，如涉及企業(yè)經(jīng)濟利益，應按照行政許可法給予補償。二是建議進一步明確地方政府生態(tài)保護紅線牽頭責任部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土資源、生態(tài)環(huán)保、水利、林草等部門職能，合力推進生態(tài)保護紅線科學劃定和依法監(jiān)管；通過國家指導、地方組織，形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”，不同層級、不同部門執(zhí)行一致的生態(tài)保護紅線政策，避免劃定范圍偏差、執(zhí)行尺度不一。三是建議發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水電及新能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)保的優(yōu)勢，劃定符合生態(tài)保護紅線可開發(fā)區(qū)域，引導企業(yè)規(guī)范建設，既減輕了企業(yè)觸碰生態(tài)保護紅線風險，更減少了環(huán)保主管部門對項目后續(xù)開發(fā)建設中因涉及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的監(jiān)管壓力。

第二，建議環(huán)保監(jiān)管嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)標準，利用先進技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管手段，嚴格依法依規(guī)執(zhí)法，約束環(huán)保執(zhí)法行為。一是建議水電及新能源生態(tài)環(huán)保監(jiān)管應嚴格按照環(huán)保、水保環(huán)評批復文件、污染物排放標準或相關(guān)法律法規(guī)落實各項生態(tài)環(huán)保措施；推進生態(tài)環(huán)保正面清單制度，對污染少、環(huán)保優(yōu)、信用好的企業(yè)減少現(xiàn)場監(jiān)管頻次。二是建議利用先進信息化技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管手段，生態(tài)環(huán)保監(jiān)管涉及領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)多，建議企業(yè)和監(jiān)管部門共同推進自動化、信息化、智能化、系統(tǒng)化監(jiān)管體系建設，多采用在線監(jiān)管、遙感監(jiān)管，減少現(xiàn)場監(jiān)管，節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。三是嚴格依法依規(guī)環(huán)保執(zhí)法，推行執(zhí)法公示制度、落實執(zhí)法全過程記錄制度、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)等，約束環(huán)保行政執(zhí)法行為。

第三，建議暢通水電環(huán)保成本疏導機制，推進水電生態(tài)環(huán)保關(guān)鍵技術(shù)示范應用和重要理論探索與創(chuàng)新。一是考慮到水電施工建設成本、生態(tài)環(huán)保投資等進一步提高，對于涉及國家能源系統(tǒng)安全的重大水電項目通過國家補貼投資、分攤成本、保障電價等方式，暢通環(huán)保成本疏導，保障重點水電項目開發(fā)建設和穩(wěn)定運行。二是建議針對水電分層取水、集運魚系統(tǒng)等方面的技術(shù)難題，依托水電項目開展技術(shù)創(chuàng)新與試點應用。三是探索建立水電生態(tài)環(huán)境效益評價認證制度，特別是對大中型水電具有防洪、減災、供水、航運、灌溉、調(diào)節(jié)等綜合功能價值進行量化，利用價格、財稅、補償、調(diào)度等多種措施或手段體現(xiàn)綜合生態(tài)價值；開發(fā)大水電碳減排效益評估機制或方法學，探索納入國家核證自愿減排量體系，參與全國碳排放權(quán)交易市場，體現(xiàn)減碳價值。

第四，建立健全新能源發(fā)電項目退出或置換機制，制定產(chǎn)業(yè)政策引導新能源廢舊組件和危險廢物回收處置。目前，老舊風電、光伏項目設備更換、退出報廢后續(xù)機制尚不明確，且國內(nèi)尚未形成具備合法資質(zhì)、專業(yè)能力和良好競爭性廢舊風、光組件回收產(chǎn)業(yè)。隨著未來新能源項目退出規(guī)模增加，對新能源發(fā)電項目健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，一是建議出臺政策明確老舊風機、光伏機組延壽、退役以及拆舊換新的申請流程和有關(guān)手續(xù)，促進新能源項目更新?lián)Q代。二是建議將新能源廢舊組件回收與處置產(chǎn)業(yè)納入國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指導目錄，促進國內(nèi)盡快形成具備合法資質(zhì)、專業(yè)能力和良好競爭性的廢舊風、光組件回收產(chǎn)業(yè)。三是制定財稅、價格等激勵性政策促進危險廢物回收處置企業(yè)優(yōu)化運行、提高效率，降低新能源企業(yè)危廢環(huán)境風險。