國務院日前公開的2022年度立法工作計劃顯示，能源法草案被納入16件擬提請全國人大常委會審議的法律案，此舉引發業界廣泛關注。

早在2005年，我國便啟動了能源法的制定工作。作為一部系統性法律，能源法對于統籌國家能源發展重要意義。2007年12月、2020年4月，能源法曾陸續發布兩版征求意見稿，均被視為能源法或即將面世的重要信號。然而，歷經十七年，這部法案卻因諸多因素始終未能成型。

今年能源法草案首次列入“擬提請全國人大常委會審議的法律案”名單。這是否意味著能源法將很快正式頒布？它對于我國能源發展有何影響？

多位專家告訴第一財經記者，我國雖然相繼出臺了電力法、煤炭法、節約能源法、可再生能源法、石油天然氣管道保護法、核安全法等單行法律，但仍存在能源基礎法律缺位、各單行法及政策文件間沖突、能源市場監管缺位等問題。制定能源法，正是為了解決上述問題。然而，目前業界對于能源法的修改意見還存在一定分歧。按照法定程序，即便進展順利，距離正式頒布尚需一至兩年。

十七年幾經易稿

2005年，基于我國能源供需問題的突出，原國家能源領導小組辦公室牽頭成立了由15個部委和機構組成的能源法起草組，起草組下設專家組，開始起草第一版能源法草案。

從高層決策到研究起草，僅用了兩年的時間，便于2007年底向社會公布了征求意見稿。2008年，上述起草組及常駐專家、秘書處陸續解散，《能源法（送審稿）》由國家發改委提交至當時的法制辦，由法制辦向各界征求意見。

在此期間，能源法立法工作多次被列入立法計劃，但是能源法草案一直未能從國務院走出進入全國人大常委會審議。

2016年，國家能源局成立研究修改小組，多次組織有關部門、企業、專家召開研討會，形成能源法（送審稿）修改稿，并于當年11月報送國務院法制辦。不過，該版能源法草案沒有對外公開的文本。

2020年，國家發改委、能源局組織成立專家組和工作組對能源法（送審稿）修改稿進行修改和完善，當年4月發布能源法（征求意見稿），多處體現了能源改革和產業趨勢的新方向。

華北電力大學能源互聯網研究中心主任曾鳴曾在接受第一財經記者采訪時表示，能源法的頒布，能夠促進可再生能源法、電力法等相關能源領域法律加速修改和完善，最終促進中國能源朝著市場化、清潔化、智能化、綜合化的方向發展。

2021年，能源法草案未被列入國務院立法工作計劃。對此，全國人大代表、陽光電源董事長曹仁賢等代表委員曾在當年兩會期間提出加快制定完善并頒布實施能源法的建議。

曹仁賢當時對接受第一財經記者表示，作為為能源高質量發展建坐標、指方向的綱領性上位法的能源法長期缺位，使能源單行法之間缺乏統一協調，也無法處理能源四個革命、能源結構優化發展進程中的各種問題。特別是我國提出碳中和目標以后，以清潔低碳、安全高效為宗旨的能源戰略，必須要有更高層面的能源法來統領。

有望首次“走出”國務院

作為自2005年即持續參與能源法歷次起草、修改專家工作的學者，中國法學會能源法研究會副秘書長、北方工業大學能源法研究中心主任陳興華告訴第一財經，今年能源法有望首次“走出”國務院，這具有一定的標志性突破意義。

2022年5月，全國人大常委會2022年度立法工作計劃顯示，能源法草案被納入24件初次審議的法律案，列第21位。

2022年7月，國務院2022年度立法工作計劃顯示，能源法草案被納入16件擬提請全國人大常委會審議的法律案，列第8位。

陳興華表示，之所以說“有望”，因為準確講，只有全國人大常委會正式公布審議議程，才算是真正“走出”國務院。全國人大常委會會議通常每兩個月舉行一次。即便一切順利，能源法草案走完這一系列程序也需要一至兩年時間。

同時，多位業界人士指出，目前我國能源法還面臨新老問題交疊的挑戰，立法進程需要破除更多障礙。

值得注意的是，除能源法以外，礦產資源法修訂草案也出現在16件擬提請全國人大常委會審議的法律案之列。同時，生態保護補償條例、碳排放權交易管理暫行條例、放射性同位素與射線裝置安全和防護條例，均屬于在國務院2022年擬制定、修訂的行政法規。業界認為，這將促進我國能源資源領域進一步規范立法，完善權責配置，提高立法效果。

專家稱分歧仍存

過去十余年間，能源法數次易稿，為何遲遲未能出臺？

多位專家表示，爭議的焦點主要集中在三個方面：一是能源法的定位不甚清晰。能源法既是基本法，也是協調法，既要解決單行法之間內容調節不到的問題，也要注意不能與其產生沖突，同時還要追求規范性和穩定性，因此在立法模式上需要謹慎確立思路。

二是能源形勢變化較快。過去數年間，我國從原有的依賴化石能源逐漸過渡到清潔能源替代的路徑，國內及國際能源形勢發生了很大轉變。在此期間，能源法需要綜合技術、資源、資本、環境容量等全要素，結合最新形勢，制定實現能源產業高質量發展的戰略。

三是協調各主管部門機構的職責，以及不同集體的利益關系。能源產業的外延廣泛，除了涉及煤、電、油、核、可再生能源等產業，還與能源節約等產業具有密切關系。同時，目前涉及能源工作的主管部門較多，存在能源政策職能過于分散的現象，如何清晰劃分、統一權責也存在爭議。

2020年4月，能源法征求意見稿一經發布，就面臨來自社會各界的關注。有機構提出，相關條款以宏觀政策和方向指導為主，具體操作性條款較少。對于可再生能源消納制度、可再生能源補貼、油氣管網和電力管網公平開放等業界關注的熱點問題規定較為籠統，存在較多約定不明確、有待澄清之處，需要在后續立法工作中予以修改完善。

陳興華分析稱，當前，碳達峰碳中和已經成為經濟社會發展的一件大事，相應的碳中和立法也被相關部門提上研究議程。能源問題之于碳達峰碳中和的重要性無需多言，那么，能源法和碳中和法之間關系究竟如何？既然能源法始終無法解決能源管理部門等體制問題，那么，碳中和法是不是可以替代能源法有關能源結構調整等方面的功能？

“能源是近年來我國變化最快的領域之一。立法的速度，很難追得上行業發展的速度。我個人認為，距離能源法頒布還有很長一段時間。即便現在進入立法程序，也會在審議中不斷進行修改。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經記者稱。

作者：馬晨晨 來源：第一財經 責任編輯：jianping