自“十三五”我國光伏應用市場進入高速發展期以來，用地問題一直是行業公認的“三座大山”之一。時至今日，隨著我國光伏電站裝機進入大規模增長的新階段，用地風險、租金成本、土地稅費依然是電站投資的最大風險之一。

事實上，由于光伏用地涉能源、國土等多部門管理，多年來用地風險始終居高不下。隨著行業用地需求的增加，以及國家對于土地紅線的收緊，這一矛盾在近兩年愈發凸顯。

近日，江蘇泗洪領跑者光伏基地被拆除再度引發了行業乃至社會的強烈關注，盡管在去年泗洪領跑者項目已經有部分拆除，但從第三方招標網站獲悉，央企近日針對泗洪光伏項目拆除再次發起招標，光伏違規用地再被推到了風口浪尖。
光伏用地的被動“違規”

2015年的國土5號文以及2017年的國土8號文打開了光伏用地的新空間，從未利用地到農用地、林地，進而催生了農光互補、林光互補、漁光互補等各類光伏+項目，促進了我國光伏應用形式的多樣化以及電站下游市場的快速增長。

但事實上，在近十年的發展過程中，光伏用地的土地類型、標準以及項目相關手續的辦理都在不斷變化中，這導致了此前部分合法合規的項目被動成為“違規”項目，進而不得不拆除。對于存量電站而言，用新規來判定既有項目已經成為當前光伏用地面臨的最大風險之一，而這些主打跨界融合發展的光伏+項目則成為用地風險高發領域。

以泗洪領跑者項目為例，2017年泗洪領跑者獲批開建，2018年項目陸續并網。2022年，該項目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規辦理水行政許可手續受到生態環境保護督察組與淮河水利委員會的核查，要求按《天崗湖湖泊保護規劃》和淮河水利委員會印發的審查意見，將要求不符的光伏等設施因地制宜、有計劃地調整退出，做到應清盡清、能清速清。

根據中央生態環境保護督察組公示的信息顯示，項目違規的追溯政策之一系2021年《水利部關于印發河湖管理范圍內建設項目各流域管理機構審查權限的通知》，這一文件明確由于天崗湖屬于安徽與江蘇的省界湖泊，部分河段需淮河水利委員會審查。2020年泗洪縣《天崗湖保護規劃》完成編制，而此時距離項目建成并網近2年時間。

往前追溯，泗洪在申報光伏領跑者項目時，按照國家能源局要求完整提交了相關報告。申報資料顯示，泗洪縣水利局批復意見為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發電應用領跑基地規劃報告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規劃報告及實施方案。有參與企業也表示，泗洪項目前期階段，各企業都辦理了相關手續，但政府部門的手續一時一變，“在當時能辦理、能確認的手續都是完整的。企業在前期開發手續方面還是非常謹慎的，一些手續不完整的項目，寧愿拖一下也不會冒險去開工”。

從地方政府主導的盤活存量土地的明星項目，到自然資源部正面全國通報表揚的典型項目案例，再到代表性的“違規”項目，這樣被動違規的光伏項目其實并非個例。

明確賠償，但執行困難

2017年，中央第三環境保護督察組對山東省開展了為期一個月的環境保護督察，微山縣南四湖部分光伏項目建設在環境保護區內，被要求勒令拆除，僅月余時間，298MW光伏電站便全部拆除。面對數億元的損失，數家投資企業將地方政府與管理機構起訴至法院，要求賠償合理損失。

以微山匯能提供的證據為例來看，其所屬項目在推進過程中分別取得了《微山縣人民政府關于調整南四湖省級自然保護區規劃的請示》、《微山縣人民政府關于調整南四湖省級自然保護區規劃面積的請示》文件，證明其項目所在地均擬調出自然保護區。此外，還分別取得微山縣發展和改革局、環境保護局、水利局、規劃局、林業局、國土資源局等部門的審批意見。

最終，該項目仍被認定違規。山東省高級人民法院判決認為，匯能公司提交的相關請示不能證明項目所在地調出了自然保護區，各項證據無法推翻違規事實。但是，該項目違規并非僅因匯能公司自身原因造成，相關手續有理由使匯能公司相信縣政府已經允諾其在約定地點建設光伏，基于信賴利益產生的損失以及強拆過程中造成的擴大損失，縣政府應該承擔賠償責任，因此最終判決地方政府應對匯能公司依法予以賠償。

另外幾家投資企業同樣取得了相似的判決結果，但實際賠償的執行并未能順利進行。2020年，部分企業向最高法提出再審申請，要求明確行政賠償的實體處理。但最高法表示，二審判決以履行判決替代給付判決，依然是對其行政賠償訴訟請求作出了處理，且地方政府正在按照本案生效行政賠償判決對投資企業的行政賠償請求進行處理，已無再審意義，故駁回再審申請。

這里需要強調的是，在微山項目的訴訟期間，山東省于2019年下發了《關于調整山東南四湖省級自然保護區范圍和功能區的批復》，調整前保護區總面積127439.75公頃，調整后111651.07公頃，減少15788.68公頃，部分光伏項目所在區域調整了出自然保護區的實驗區。

項目業主再次向最高法提起訴訟，要求撤銷光伏項目的違規認定，但最高法認為，新證據之前涉案光伏項目設施已經被全部強制拆除，事后的規劃調整并不能影響項目違規認定的合法性，以此為由申請再審的理由不能成立，故駁回請求，具體賠償請求則另案解決。

盡管“違規”的光伏項目最終獲得了行政賠償判決，但有專業人士表示，既然法院已經認定該項目屬于違建，那么按照投資企業要求兌現賠償的可能性便微乎其微，最后結果如何還要看談判，而投資企業在該項目中的虧損已經注定。

事實上，投資企業對光伏用地禁區幾乎是避之不及，但政策變更則是難以預料的風險，尤其是隨著新版光伏用地管理政策的出臺，各省市再度發起了對復合光伏項目用地合規性的核查。因此，建議投資商在立項前期一定要做好項目所在地的背調工作，從土地屬性、地方管理政策以及前期手續等方面做好萬全應對，以避免后續損失。

作者： 來源：光伏們 責任編輯：jianping