【電改】讓灰色地帶陽(yáng)光化
在壟斷資產(chǎn)下如何進(jìn)行改革？新一輪電改的第一步是算清楚賬，并在此基礎(chǔ)上建立一套有效的監(jiān)管框架
這次深圳的輸配電價(jià)改革，比2005年的改革又往前走了一步——盡管是很小的一步，也是有突破性意義的。電價(jià)改革是電力市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)，電力市場(chǎng)化方向是“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”，發(fā)電和售電是兩頭，要形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；電網(wǎng)是自然壟斷性質(zhì)的中間環(huán)節(jié)，建立科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制是核心，而輸配電價(jià)定價(jià)機(jī)制是監(jiān)管基礎(chǔ)。中國(guó)現(xiàn)有電網(wǎng)公司的運(yùn)營(yíng)模式是輸配售一體化，改革方向要按照成本加成的方法分離輸配電價(jià)，這是全世界已經(jīng)形成的、對(duì)自然壟斷的輸配電網(wǎng)公司最有效的監(jiān)管方式。
2003年電力改革五號(hào)文出來(lái)之后，2004年發(fā)改委曾發(fā)文要在廣東和華東地區(qū)進(jìn)行輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，2007年還公布了各省級(jí)電網(wǎng)銷(xiāo)售電價(jià)和輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在這些文件當(dāng)中，輸配電價(jià)的“成本+準(zhǔn)許收益”框架和一些參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)涉及，但是在那個(gè)時(shí)候只有大的框架，具體操作和參數(shù)都沒(méi)有，所以電網(wǎng)公司也沒(méi)法落實(shí)。而且還存在一種可能性，就是如果按照這個(gè)辦法算，電價(jià)可能會(huì)變高。當(dāng)時(shí)各方對(duì)改革推動(dòng)的動(dòng)力是降低電價(jià)，如果改革結(jié)果會(huì)導(dǎo)致電價(jià)上漲是無(wú)法接受的，為此輸配電價(jià)改革難以推動(dòng)。
如果只以降電價(jià)為目的的改革，這一次深化電改啟動(dòng)試點(diǎn)，深圳有可能實(shí)現(xiàn)，但是全國(guó)很難。尤其是現(xiàn)在新電改方案里面寫(xiě)的“經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)”，居民電價(jià)不動(dòng)，這意味著這部分交叉補(bǔ)貼還存在，而且還在電網(wǎng)公司的“一鍋粥”里進(jìn)行內(nèi)部平衡。在這種情況下，如果工業(yè)電價(jià)要降，居民不動(dòng)，最終結(jié)果有可能是成本顯性化，如果其它方面的效率得不到改善，電價(jià)上漲的動(dòng)力要超過(guò)下降的動(dòng)力。
需要反思的是，降低電價(jià)不應(yīng)該變成改革的目的，只能是改革的結(jié)果，因?yàn)橛绊戨妰r(jià)的因素是多方面的，現(xiàn)有電價(jià)體系非常復(fù)雜，有居民電價(jià)、工業(yè)電價(jià)、商業(yè)電價(jià)，定價(jià)機(jī)制中包含許多非市場(chǎng)、不合理的因素，理順電價(jià)的過(guò)程需要改革不合理的部分，不可避免會(huì)導(dǎo)致各類(lèi)電價(jià)調(diào)整，不排除部分電價(jià)有可能提高；但另一方面改革本身效率提高必然會(huì)推動(dòng)電價(jià)整體下行。改革后最終電價(jià)是調(diào)高還是降低要取決于兩者的比例。
中國(guó)的電力改革已推進(jìn)12年，這12年過(guò)去，如果能把參數(shù)定下來(lái)并真正去落實(shí)，就已經(jīng)很不容易。困擾電力體制改革多年的問(wèn)題是，廠網(wǎng)分開(kāi)之后，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，輸配電價(jià)的賬也沒(méi)有真正算清，深圳的改革至少是把區(qū)域內(nèi)輸配網(wǎng)絡(luò)當(dāng)成“高速公路”，開(kāi)始計(jì)算投資成本和確定定價(jià)與收費(fèi)機(jī)制了。
過(guò)去的輸配電價(jià)，涉及到對(duì)壟斷的、看不清的被監(jiān)管資產(chǎn)如何定價(jià)，這次深圳改革的意義在于，能看清成本和利潤(rùn)了，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。如果沒(méi)有輸配電價(jià)的獨(dú)立，要想進(jìn)行下一步改革很難。理想當(dāng)中的改革，發(fā)電側(cè)和售電側(cè)應(yīng)形成競(jìng)爭(zhēng)，中間的輸配電價(jià)是清晰的，而且需要嚴(yán)格而合理的監(jiān)管。這樣，電網(wǎng)也有空間去做好服務(wù)，壓縮成本和費(fèi)用，減少投資。
輸配電價(jià)參數(shù)的基本思路就是：核定現(xiàn)有的資產(chǎn)，以及未來(lái)三年的投資，再按照深圳同類(lèi)行業(yè)的工資水平、維修費(fèi)用等歷史數(shù)據(jù)做平均計(jì)算費(fèi)用，這些都作為成本加上有效資產(chǎn)的準(zhǔn)許收益，就是對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入，在這個(gè)基礎(chǔ)上根據(jù)用電量的預(yù)測(cè)，通過(guò)這些倒算出來(lái)輸配電價(jià)水平。如果實(shí)際的用電量和投資與預(yù)測(cè)的水平發(fā)生偏離，多收入的部分進(jìn)入調(diào)解基金，同時(shí)給電網(wǎng)一個(gè)激勵(lì)機(jī)制，就是如果通過(guò)降本增效比預(yù)計(jì)成本低的部分，收益可以分給電網(wǎng)公司。
當(dāng)時(shí)廣東電網(wǎng)獨(dú)立的時(shí)候，深圳的定價(jià)權(quán)是獨(dú)立的，給了比較大的空間。后來(lái)中國(guó)全面啟動(dòng)電力體制改革，2003年成立南方電網(wǎng)公司，深圳的特權(quán)被收回，歸入整個(gè)南網(wǎng)的體系管理。深圳做輸配電價(jià)的成本核定是有基礎(chǔ)的。從歷史沿革上說(shuō)，廣東的電網(wǎng)相對(duì)獨(dú)立，因?yàn)槭堑胤截?cái)政自建的，所以定價(jià)機(jī)制和國(guó)家電力公司不一樣，每年核定成本和收益，多的放進(jìn)調(diào)節(jié)基金，基金的賬放在電網(wǎng)公司，但這個(gè)賬不能隨便動(dòng)，要專(zhuān)款專(zhuān)用。
電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)和管理的效率問(wèn)題，主要還是在控制投資和控制成本上。這需要政府建立一套監(jiān)管框架和方法，現(xiàn)在從深圳開(kāi)始，就是在進(jìn)行這方面的探索。
在目前的輸配電價(jià)成本構(gòu)成里，有大約一半是折舊，所以將來(lái)對(duì)于投資的考核是監(jiān)管的重要方面。電網(wǎng)的盈利模式，不應(yīng)該是做大成本；而對(duì)于電力監(jiān)管部門(mén)而言，為了監(jiān)管電價(jià)，就需要嚴(yán)格控制固定投資。
作者：劉京生 來(lái)源：財(cái)新網(wǎng) 責(zé)任編輯：wutongyufg
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