歲末年初，有關可再生能源發展的重磅政策相繼出臺：《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》、《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），甚至地方扶持風光發展的措施亦間或發布。與當初“531”新政面世時甚囂塵上的各色輿論相比，業界反應積極而又平穩，顯示了市場的成熟與理性。

理性反應當屬意料之中

“531”新政的推出，一則，讓業界看到了政府推動光伏平價上網的堅定信心，說白了就是“不是去不去補貼，而是去了補貼怎么做”， 新發布的《通知》有方向、有思路、有措施；有過渡，沒有猶豫，有緩沖，沒有變向，承繼了政府推動光伏平價上網的一貫立場；二則，半年多來的市場表現表明，去補貼對光伏行業的正向倒逼效應已然顯現，從光伏組件到成套設備，成本下降明顯，圍繞平價上網，業界正告別紛繁喧囂與“祥林嫂式”的絮叨，對市場與技術的專注度愈加提高，同時對非技術成本的降低充滿期待。

推動風、光等可再生能源發展是我國能源綠色發展的堅定方向。習近平總書記在黨的十九大報告中深刻指出：“推進綠色發展”，“推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”，為生態文明建設和能源事業發展指明了方向。新時代的能源工作有兩個明顯的特點：既是綠色發展的重要組成部分，又是實現綠色發展的重要保障和支撐，在建設現代化經濟體系中有著特殊的地位和作用。新一輪能源變革和轉型發展正蓬勃興起，發展可再生能源成為世界各國的共識和行動。統計表明，截至2018年，我國可再生能源裝機突破7億千瓦，其中風電、光伏分別達到1.8億千瓦、1.7億千瓦，全年平均棄風率7.1%，同比下降4.3個百分點，棄光率3%左右，同比下降3個百分點。可再生能源裝機約占全部電力裝機的38.3%。但即便如此，目前我國清潔能源消費總量占比僅為20%左右，低于世界平均水平約18個百分點。加快開發利用以風、光為重點的可再生能源，保持我國在可再生能源領域的領跑態勢，是我國實現能源綠色發展的必然選擇，前景廣闊，空間巨大，未來可期。

導向明確，保障性明顯

實事求是地說，目前的平價政策，是處在一個從有補貼（或說有補貼與無補貼并存）到無補貼時代的過渡，文件中明確政策要到2020年。顯然這是一個過渡性的政策。在2019和2020年這兩年時間，政策給了地方相對比較大的操作空間。“531”新政把補貼去了，但無補貼的光伏并不是就要“裸奔”。平價上網政策的出臺，既是對“531”新政的回應，又為無補貼的光伏如何奔跑提供了保障和支持。密集、扎實的政策表明，無補貼時代的光伏，既不是“裸奔”，更不是“一個人”奔跑。《通知》圍繞上網、合同、消納、環境等幾個方面為確保促進無補貼平價上網相關政策落到實處提出要求，為無補貼光伏發展清障、助力。

從面上看，近年來，我國風電、光伏發電伴隨著技術的不斷進步和規模的日益擴大，在資源優良、建設成本低、投資和市場條件好的地區，已基本具備與燃煤標桿上網電價平價的條件。但發展的不均衡，又制約了風、光的全面同步平價上網。這其中技術成本、非技術成本二者皆有之。數據統計，近十年來光伏發電的技術成本已經下降了90%。從鑄錠到硅片，乃至從組件到整套光伏系統，光伏產業鏈每個環節的成本都在不斷下降。“531”之后，光伏組件、硅片、電池片的價格都降到新低。可以說，在當前情況下，降低非技術成本是降成本的核心。有機構測算，以2019年為例，在保持非技術成本不變的情況下，產業鏈各環節距離發電側平價的要求需要5~10個百分點的降幅。總體來看，在技術成本不斷下降的同時，光伏用地、光伏稅費、稅費、電網接入等非技術成本下降幅度并不明顯。風、光要實現平價上網，就必須要移除包括土地成本、稅費、電網接入等在內的幾座“大山”。

此次《通知》在清障方面發力精準。對各地如何優化項目投資環境，降低各項非技術成本提出了明確的要求，瞄準棄風棄光限電、附加稅費、各類違規收費等非技術成本導致企業效益不佳的“風電光伏去補貼的最大障礙”，業界對《通知》普遍點贊亦是實至名歸。《通知》12條，條條都是干貨。從提出試點項目建設到優化平價上網項目和低價上網項目投資環境，從電量全額收購到完善能源消費總量考核支持機制，幾乎涵蓋了平價風光上網的方方面面。尤其是要求地方政府優先供應平價項目用地，禁止收取各類資源費或者變相要求企業以產業換資源，電網企業應按國家法律和政策要求承擔接網等配套電網工程建設投資、并與項目建設進度做好銜接以及完善支持新能源就近直接交易的輸配電價政策，降低中間輸送環節費用、低壓側并網項目、減免上一電壓等級的過網費等等，都是多年來一直存在而遲遲未能解決、未能明確的問題，為風、光平價上網提供的保障尤甚。

直面問題，可操作性強

政策具有較強的可操作性。以企業申報平價上網項目為例。國家能源局有關負責人在談到工作的開展時說：《通知》已經明確，風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目由省級能源主管部門組織實施。企業可按照要求向省級能源主管部門申報平價上網項目，不需要向國家能源局申報。與此同時，現階段各省級能源主管部門將擬開展的平價或低價上網試點信息報送國家能源局，國家發改委、國家能源局將定期發布平價上網項目和低價上網項目名單，協調和督促有關方面做好相關支持政策的落實。

再比如消納問題。包括優先發電權和全額保障性收購，在這一點上相關政策說的很清楚。無論是《可再生能源法》的條文還是相關部門發布的一系列關于電力體制改革的配套文件，可再生能源的優先發電權都被赫然提及，但在理想與現實、規定和執行之間總有著“看得見”而又“過不去”的距離。前幾年“甘肅千億風電基地停擺”事件，曾引來一片嘩然。法律的條文在很多時候并沒有發揮其應有的作用。其個中緣由，既包括技術上需要配套的電網的條件，也有利益上需要協調的調峰補償以及地方之間的關系，諸如此類，不一而足。而這次《通知》跳出固有的思維定式，在需要利益補償以及協調上作了一篇好文章。其中第三條明確：“如存在棄風棄光情況，將限發電量核定為可轉讓的優先發電計劃。經核定的優先發電計劃可在全國范圍內參加發電權交易（轉讓），交易價格由市場確定。”這一條是在以前所有的跟可再生能源相關的政策中沒有出現過的。針對可再生能源總量占比越來越大的情勢，變過去單純的用政策施壓為市場化的思路和手段，來促進電網實現全額的保障性收購當是扎扎實實的進步。毫無疑問，讓限發電量轉讓為優先發電計劃，實現發電權交易是一個務實的選擇，讓模模糊糊的“優先發電權”變成一種實實在在的權益。

推動風、光可持續發展

好的政策不僅關系一時一事，更關系長遠和全局。《通知》既有對當前現實問題的回應與關切，亦有對行業未來發展的通盤考量，雖然是一個帶有過渡色彩的政策，但具有很好的成長性和開放姿態。比如，《通知》對開展平價上網項目和低價上網試點項目建設的部署以及對“各級地方政府能源主管部門可會同其他相關部門出臺一定時期內的補貼政策，僅享受地方補貼的項目仍視為平價上網項目”的明確，不僅在過渡期有效，而且在較長時間內仍會發揮作用。發電側平價光伏基地項目的非技術成本特別是土地成本邊界如何明確、綠證交易市場怎樣盡快成熟，讓平價上網項目能夠通過綠證交易獲得市場收益等一系列問題的安排，都會隨著時間的推演和行業的發展而不斷完善。綠證政策的出臺是大勢所趨，但當前整個市場中綠證交易量還不夠，隨著配額制的出臺，各省交易市場的建立才會活躍，細節如何確定仍需時日；另外，在全國范圍內參加發電權交易，電力交易機構如何完善交易平臺和交易品種并組織實施？這些政策是開著口子的，在實踐當中是需要完善和配套的。還有，“平價上網項目和低價上網試點項目”如何開展，尤其是在試點項目申報比較集中的地區，有關部門、單位該如何把握、遴選，能源監管機構如何發揮作用，都會隨著工作的推進不斷有新的辦法和規制出臺，從而真正使《通知》等系列政策落地生根、開花。從這個意義上說，《通知》又有著一個承上啟下的重要作用：有效銜接起有補貼、無補貼并存到全部平價兩個階段，實現風光行業的平穩、健康發展。

總之，我國的風光行業勃興于補貼，當前也受限于補貼。眼下，補貼資金缺口已突破千億，只有風光“去補”，缺口問題才不會積重難返，最終解決才會成為可能。我們今天討論補貼、思量補貼、圍繞補貼制定出臺政策，根本上是為了去掉補貼，最終實現風光的平價上網。實事求是地說，我們對補貼的認識還需要結合整個風光行業的發展進一步深化和提升。匈牙利著名經濟學家雅諾什·科爾奈在其名著《短缺經濟學》里指出，傳統計劃經濟體制的嚴重后果或重要特征就是短缺經濟。短缺造成了一系列不良的經濟現象，如企業對價格信號反映微弱，對減少成本、創新發展的意愿不強，生產效率低下等等。經過四十年的改革開放，我國早已和短缺經濟時代作別，中國特色社會主義市場經濟體制正在建立和完善，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用正成為全社會的共識和行動。但是，從多年來財政激勵推動我國可再生能源行業快速發展的角度來看，補貼在一定程度上在風光行業造成了一種特殊的“行業短缺”：“ 缺資金”、“缺指標”……這種市場化程度不高、競爭性不強的制度安排導致行業對政策的過度依賴，助長了企業的數量沖動和擴張沖動，持續形成盲目的投資饑渴，使風光平價上網這樣一個經濟問題變成一個“政策問題”，這一局面必須及早結束。近期，個別地方“海上風電”大規模的核準，很大程度上又起于補貼政策的調整。在經濟運行中把市場的調節和行政的調節結合起來是必須的，但市場和行政的結合又是相當困難的，在科爾奈看來，行政的力量超過一定的限度就會扼殺市場的生命力。從這個意義上來說，補貼作為市場與行政兩種調節手段結合的產物，在完成其歷史使命后，唯有最終去掉，才會實現風光等可再生能源健康、可持續發展。