美國當選總統拜登將能源氣候問題列入其就任后最優先處理的事項之一，根據對其競選綱領、內閣班底要員政見及其任副總統的奧巴馬政府時期的執政實踐等信息綜合考察分析，拜登的能源氣候政策在理念、目標、路徑等方面呈現一系列新特點。

1.1   強調能源與氣候政策一體化

特朗普政府始終拒絕承認氣候變化問題的真實性和緊迫性，堅持所謂“否定主義”觀點，反對政府討論和出臺任何主動應對氣候變化的政策，在環境政策方面也是敷衍了事。其能源政策在追求美國“能源獨立”的旗號下，側重于為石油、天然氣、煤炭等傳統化石能源行業發展松綁，主推能源凈出口和快速拉動就業，并大幅削弱對新能源的扶持。

拜登則注重能源與氣候政策議題之間密不可分的聯動效應，認為二者是一體兩面。在其官方競選網站上，相關內容被統一置于“氣候與能源”議題下，且位居13項議題之首，核心文件包括《清潔能源革命與環境正義計劃》（Plan for Clean Energy Revolution and Environmental Justice）、《建設現代化的可持續的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructure and an Eqitable Clean Energy Future）及《確保環境正義和公平經濟機會計劃》（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity），可稱之為“拜登系列計劃”。根據計劃所描繪的藍圖，拜登希望以應對氣候變化為其能源氣候一體化政策的抓手，反壓美國能源生產和消費結構以實現低碳化，促進產業結構升級。《清潔能源革命與環境正義計劃》打通了能源、氣候政策領域，幾乎實現了對經濟活動的全覆蓋，明確提出了短期和中長期的量化目標，擬在未來10年投資1.7萬億美元作為支持。加上私營部門、州及地方資金的配套投入，預計資金總額將達5萬億美元。為提高行政效率，拜登首設高級別的“總統氣候特使”職位，專門負責部門間能源與氣候議題的協調和統籌，并直接向總統匯報工作。

1.2   兼顧清潔能源和傳統化石能源發展

拜登能源政策兼顧清潔能源和傳統化石能源發展，但在具體施策方面各有側重，并求取二者之間的平衡。拜登積極倡導清潔能源產業發展，力主美國逐步淘汰對低效化石燃料的補貼，將相關資源轉為對清潔能源基礎設施的投入，并將為大力推動新能源產業鏈發展創造良好的政策環境，其中風電、光伏、儲能等為其重點扶持領域。同時，拜登較民主黨內更為激進的左翼勢力相對理性，并不主張完全封殺化石能源，認為美國正處于向清潔能源經濟轉型階段，化石燃料作用仍然十分重要，贊成通過減少補貼、提高排放與環保標準等政策手段，引導、鼓勵化石能源行業“提高能效、節約能源、傳統能源清潔化”，逐步實現低碳轉型。

1.3   納入促進經濟振興計劃

新冠肺炎疫情導致美國商業、生產活動遭受劇烈沖擊，甚至出現大面積停擺，將連續擴張128個月的美國經濟拖入衰退。在拜登提出的經濟振興計劃中，能源氣候政策將發揮支柱性作用，確立了“一個目標”，即實現100%清潔能源經濟，并在2050年之前達到凈零碳排放；提出了“四個著力點”，即促進就業、重建全美基礎設施、重振美國制造業及政府采購，希望以此帶動美國經濟走出谷底。拜登期望在邁向清潔能源經濟長期目標的指引下，通過支持新能源崛起和汽車、建筑等傳統行業的清潔化升級，增加800萬個就業機會。更重要的是，建設“更清潔、更安全、更強大”的基礎設施，就是“重建”對美國保持長期繁榮至關重要的中產階級，可為美國實現可持續增長奠定新基礎，例如進行“第二次大鐵路革命”，在全國范圍內擴展高速鐵路網絡。拜登倡導的“美國制造”是指商品完全由美國工人在美國本土生產制造，并強調重點在于增強燃料電池、生物科技、清潔能源等新產業領域的國際競爭力。為扶持、拉動清潔能源產業增長，拜登計劃每年投入5000億美元用于聯邦政府采購。

1.4   升級為國家安全戰略的優先事項

拜登認為氣候變化具有“乘數”效應，將加劇地緣政治及極端天氣事件帶來的各類風險，擬就任后即責成國家情報總監（Director of National Intelligence）組織力量就氣候變化對美國國土和經濟安全的全面影響等提交首份聯邦層級的權威評估報告（National Intelligence Estimates），由國務院、國防部、國土安全部聯合制定并提出綜合性戰略規劃。拜登的總統氣候問題特使將同時參加美國國家安全委員會，負責協調應對氣候變化對國家安全造成的威脅。在堅持維護能源安全方面，拜登與特朗普異曲同工，注重優先激發國內能源供應潛力的重要意義，擬大力支持建立、完善更強大、更富有彈性的國內能源產業鏈。

拜登高度重視氣候變化、能源消費結構、產業結構三者之間的互動傳導效應，從維護美國國際競爭力優勢的長期戰略角度出發，統籌美國的國際氣候行動，其基本目標是始終掌握國際氣候合作進程的主導權。

2.1   回歸《巴黎協定》，力圖主導國際氣候合作進程

特朗普就任美國總統后立即宣布退出《巴黎協定》，相關程序已于2020年11月4日完成。拜登視《巴黎協定》為其任副總統的奧巴馬政府時期最重要的政治成就之一和美國參與國際氣候合作博弈的關鍵抓手。作為美國氣候外交行動的重大舉措，拜登宣布一旦就職即著手啟動回歸《巴黎協定》的行動，并擬任命曾領導美國參與該協定氣候談判的前國務卿克里為總統氣候問題特使。從程序和政治角度看，美國回歸協定并無實質性障礙。從法律地位上看，該協定在美國不被視為條約，因此無需經過國會批準。總統簽署行政命令后即可向聯合國提交回歸申請，30天后自然生效。這一行動是美國對國際氣候合作進程發揮更大影響力的標志。之后，拜登將采取一系列行動，主要包括：一是發布新的全球氣候變化報告，要求各國嚴肅對待全球氣候解決方案，并為履行減排承諾承擔責任；二是召集全球氣候峰會，推動各主要國家采取更有力的氣候行動；三是激活與《巴黎協定》同步啟動、促進全球清潔能源研究創新和應用的“創新使命”（Mission Innovation）計劃；四是促使20國集團成員停止向高污染和高碳排放項目投資；五是在全球范圍推動化石能源補貼政策退出等。

2.2   與中國發展競爭合作關系，但競爭的一面有所增強

在拜登任副總統的奧巴馬總統執政時期，中美之間在氣候變化及清潔能源合作等領域達成諒解和共識，務實合作關系得到推進。自2009年聯合國關于氣候變化的哥本哈根會議后，中美與國際社會攜手推動后京都時代的氣候談判，最終于2015年促成各國簽署《巴黎協定》。清潔能源合作也成為兩國構建新型大國關系實踐的亮點，創立了獲得政府支持的中美清潔能源聯合研究中心等深度合作項目。時移世易，如今拜登視中國為氣候變化和發展低碳經濟的頭號競爭對手，擬從氣候變化議題入手，對中國經濟增長勢頭形成牽制。拜登反對特朗普從國際機制“退群”和主要依靠單邊主義的行動方式，在氣候變化領域主張在利用現有國際機制的基礎上，充分挖掘同盟體系和傳統盟友間的合作潛力，組建起某種形式的國際氣候聯盟，聯手應對所謂中國挑戰，打壓中國煤炭等化石能源行業及“一帶一路”能源發展項目，抑制中國經濟發展和地緣經濟影響力。另外，拜登強調要在新能源領域特別是電動汽車方面與中國展開較量。

2.3   試圖與美國貿易政策目標掛鉤

拜登強調尊重貿易自由化原則，反對特朗普實行的貿易保護政策和逆全球化措施，不以削減美國商品貿易逆差為首要目標，更注重創造所謂“公平貿易”環境和掌握國際經貿新規則制定的主導權。為此，其與民主黨重要議員擬出臺更為有力的政策措施，將減少碳排放承諾及實施效果作為發展國家間經貿關系的約束性條件，考慮使用對進口商品征收碳邊境調節稅、實行碳配額制度等手段，迫使出口國承擔污染成本，確保美國企業、勞動力在國際競爭中不會居于劣勢。拜登還認為，美國是全球最大的消費市場，大量進出口商品是導致美國碳排放量增加的因素之一，有必要考慮在未來雙邊和多邊貿易協定談判中增加關于應對氣候變化、減少碳排放、環境保護等條款。

拜登雖然在能源氣候領域抱有雄心，但是當前美國國內政治經濟形勢復雜，疫情蔓延、經濟不振、政治極化、社會對立等因素綜合作用，對其制定和實施相關政策與行動形成較大制約。

3.1   美國經濟深陷泥潭，擠壓其施策空間

新冠肺炎疫情仍是美國經濟復蘇面臨的最大不確定性因素。截至2020年12月3日，全美感染人數超過1500萬人，死亡28萬多例，且尚未有得到控制的跡象。國際貨幣基金組織（IMF）預計，2020年美國經濟將萎縮4.3%。面對疫情和經濟雙重打擊，美國采取了空前力度的財政、貨幣措施穩定和刺激經濟，短時間內多次降息，將聯邦基金利率水平迅速降至零，量化寬松操作持續加碼，幾無上限。據統計，相關刺激政策的總投入已相當于當年GDP的13.2%[8]。拜登就任后將不得不直面疫情蔓延、債務激增、赤字高企、大量失業及資本市場泡沫等一系列迫在眉睫的棘手難題，這將對其清潔能源發展計劃和提高氣候目標承諾等造成掣肘。

3.2   贏得國會支持困難重重，限制其施策力度

拜登新能源氣候政策目標宏大高遠，但其諸多措施落地并實施須通過國會形成法律，轉化為國家意志，才有可能調動巨大的政治資源，獲得必須的資金支持。總統大選后，國會中民主黨僅在眾議院占據多數席位，在參議院則居于弱勢，且眾議院民主黨議員也可能基于特定議題與其選區的利益關系而取不同立場。從投票記錄看，來自油氣、煤炭產業發達州的民主黨議員常常對涉及氣候、清潔能源議題的法案投出反對票或棄權票。在奧巴馬總統第一任期，民主黨掌控國會參眾兩院，但其綜合能源氣候法案——《2009年美國清潔能源與安全法》也僅在眾議院以微弱多數勉強通過，并因政治阻力較大等現實因素并未提交參議院投票表決。能源氣候議題將深度重構各方利益關系，牽一發動全身，拜登試圖說服新一屆國會給予足夠的政治支持，難度不可低估。

3.3   特朗普任內相關政策倒退，剝奪拜登施策工具

特朗普針對奧巴馬時期較為積極的氣候、能源、環境政策網絡進行了全方位“逆向操作”，主要通過行政命令形式，迅速中止、弱化、廢除了以《清潔電力計劃》為代表的總計約125項相關法令、規定，涉及油氣勘探開發、水資源、大氣及生態保護、建筑、車輛等排放標準等廣泛領域。拜登就任總統后首先不得不面對特朗普執政期間留下的千瘡百孔的爛攤子，在尚無聯邦層級立法支持的情況下，拜登的施策工具不足，在某些領域甚至無章可循，短時間內也難以逐項對特朗普政策再實施“逆向操作”。

綜上所述，拜登新能源氣候政策的前途并不令人樂觀。從根本上看，上述障礙和阻力因素之所以能夠發生作用，主要是由于拜登系列計劃的愿景目標過于高遠宏大，試圖以全政府行動重塑美國全領域經濟面貌，嚴重脫離了當前美國經濟和社會的現實，也超出了拜登及其團隊的能力范圍。一旦著手實施，勢必深刻擾動國內既有利益分配格局，引發新的經濟社會矛盾與紛爭。從國際層面看，國際氣候談判在一定意義上是大國之間影響力的較量和主導權的重新平衡。拜登政府重新加入《巴黎協定》并不等同于美國回歸甚至將主導國際氣候合作進程，如何修復國際社會對美國的信心將是拜登需要首先解決的問題，這不僅需要時間，也需要觀察拜登政府的實際行動。同時，美國在全球氣候治理領域的領導力也受到其國內政策行動效果的牽制與影響。