近日，國家發展改革委等三部門聯合發布《關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），針對可再生能源電力消費量范圍界定、認定憑證、統計核算，以及節能目標責任評價考核等方面提出進一步明確要求，推動新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制工作走深走實走細。

可再生能源消費

不納入總量考核意義重大

2021年12月，中央經濟工作會議提出，要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變；2022年1月，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》，再次強調“優化完善能耗雙控制度”；2022年10月，黨的二十大報告指出，“重點控制化石能源消費”。在此背景下，《通知》的出臺對于積極穩妥推進碳達峰碳中和具有重要意義。

一是推動能源消費質的有效提升，加快可再生能源發展。未來，為實現碳達峰碳中和目標，新增能源消費將主要采用可再生能源等非化石能源來滿足，可再生能源消費占比將顯著提高。新增可再生能源消費不納入總量考核能夠釋放更多綠色增長動能，推動可再生能源快速增長，有利于能耗“雙控”政策與碳達峰碳中和目標任務的銜接。與此同時，新增可再生能源消費不納入總量考核充分體現了綠色電力環境價值，有助于進一步激活綠色電力需求，帶動綠電交易規模持續增長，緩解當下新能源發電企業面臨的多重經濟壓力，推動可再生能源行業行穩致遠。

二是釋放能源消費量的合理增長，有力推動高質量發展。從經濟戰略上看，發展制造業和實體經濟是我國建設現代化國家的必經之路。我國將由制造業大國向制造業強國轉變，工業用能占比和能源消費強度均高于發達國家。預計我國工業用能占比由目前的65%左右下降至2050年的45%左右，顯著高于其他發達國家。比如，德國、日本等后工業化時期國家，當前工業用能占比分別為25%和29%，這意味著我國的能源消費強度客觀上會高一些，同時對能源消費總量提出更高要求。未來我國在全球制造產業鏈和供應鏈中仍處于重要地位，在推動構建新發展格局背景下，能源消費增長仍有較大的發展空間。新增可再生能源消費不納入能源消費總量能夠增強能源消費總量管理彈性，支撐社會主義現代化強國建設。

需要把握好關鍵問題

一是《通知》意在“解綁”而非“放任”，要警惕由此帶來的新能源發展和用能無序擴張。不納入能源消費總量控制不代表可再生能源電力消費“上不封頂”。《通知》為可再生能源消費“解綁”，是為了更好滿足經濟社會高質量發展的合理用能需求，而不是“放任”可再生能源電量供給和消費敞口發展，《通知》中明確指出“仍納入能耗強度考核”正是對這一點的有力印證。尤其是在統籌疫情防控和經濟社會發展面臨一定壓力的形勢下，各地更要把思想和行動統一起來，防止依賴新能源和其他高耗能產業過度投資和無序擴張來推動經濟復蘇，引發資源閑置浪費和加大電力供應保障難度等衍生問題。

二是建立健全綠證交易相關政策機制，筑牢可再生能源電量消費認定根基。《通知》以綠證作為可再生能源電力消費量認定的基本憑證，有助于厘清綠證與可再生能源消納責任權重、綠電交易以及碳排放交易等制度的關系，使可再生能源電力消費計量更加清晰，充分體現可再生能源的綠色價值，同時避免綠色權益的重復使用。自2017年我國啟動自愿綠證交易以來，綠證交易量持續提升，逐步進入平價交易時代。然而，當前我國綠證交易仍面臨核發覆蓋領域窄、權威性不足、證電分離、電碳協同機制不暢等問題亟待解決，以便為可再生能源電力消費量準確認定打下更為堅實的基礎。《通知》發布之前，綠證核發對象為陸上風電和集中式光伏電站，需要進一步覆蓋分布式光伏、海上風電、光熱、水電、生物質發電和地熱能發電等電源類型。在機制協同方面，需要加強綠證交易與可再生能源電力消納保障機制、綠色電力交易和碳市場的銜接，以消納保障義務提高綠證交易參與度，完善綠證和綠電統一交易機制，打通對應碳減排量在碳市場中的認證，確保綠證、綠電、消納責任權重、碳市場等相關政策機制形成合力，共同促進“雙碳”目標實現。

三是近期綠電規模的快速增長將加大電力保供難度，需要多措并舉保障電力安全可靠供應。低碳電氣化是支撐能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的重要途徑，工業、建筑和交通等領域通過電氣化手段實現碳減排的需求十分旺盛，綠色電能增長空間進一步擴大。新增綠色電能主要來自新能源發電，其電力電量均存在較大不確定性，近期仍難以承擔電力穩定供應的重任，電力需求大幅增加與綠電供應不穩定的矛盾將加大電力保供壓力。因此，一方面，需要大力發展構網型新能源，推動新能源對傳統能源的安全可靠替代，提升新能源主動支撐作用。隨著新能源占比逐步增大，新能源應逐步具備電網電壓支撐、電網慣量支持、故障穿越能力、阻尼可控能力等，通過運用構網型并網技術使“新能源+儲能”具備同步機相應特征。另一方面，還應充分發揮煤、氣、水、核、風、光、儲等多能互補優勢，構建多元化電源體系，在清潔低碳地滿足中長期電力需求的同時，增強電力供應的穩定性。

四是未來應從可再生能源電力消費逐步擴大至可再生能源直接利用，實現可再生能源消費全覆蓋。與可再生能源直接利用相比，可再生能源電力消費規模大、集中傳輸和交易占比高、便于統計核算。因此，《通知》重點強調電力消費這一方式符合當下我國可再生能源消費具體實際，具有較強的實操性。然而，未來可再生能源供熱等直接利用量將有較大增長空間。對比國際來看，歐洲部分國家廣泛利用太陽能、地熱能，實現建筑和居民供暖、供冷，瑞士和丹麥地源熱泵在家用供熱裝置中所占比例分別達到了96%和27%。從國內看，北方地區清潔供熱熱源以超低排放燃煤熱電聯產為主、天然氣供熱為輔，可再生能源供熱和工業余熱等方式占比不足6%。可再生能源因地制宜直接利用對降低我國碳排放水平潛力巨大。因此，逐步完善直接利用消費量的認定與統計支撐體系、實現可再生消費方式全覆蓋應當成為下一步工作重點。

五是為更好適應可再生能源發電占比的逐步提高，需要逐步完善我國能源統計與折算方法。我國能源統計與國際未完全接軌，在折算方法、統計口徑等方面存在差異。國際能源署（IEA）在非化石能源發電折算一次能源時采用電熱當量法，我國主要采用發電煤耗法。隨著可再生能源占比逐步提升，單純采用發電煤耗法進行統計忽視了可再生能源的低碳屬性，導致我國能源消費總量高于國外統計結果。在全球氣候治理的大背景下，按照國際慣例改進能源消費統計折算方法，能夠切實反映可再生能源比例擴大的客觀情況。初期兩種可再生能源折算方法可并行使用，后期有序過渡到采用電熱當量法統計。

在宏觀方面，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的政策設計仍然有待形成清晰路徑，需要充分考慮我國各地區和行業經濟發展水平差異較大的發展實際，科學安排能耗“雙控”向碳排放“雙控”過渡的制度，實現其與國家重大生產力布局、產業結構轉移接續以及各地區差異化的生產生活方式等統籌銜接。

在微觀方面，碳排放統計核算是一項復雜的系統性工程，涉及多個領域、不同層級、多類主體和多種跟蹤核算方式，需要盡快完善碳要素相關的足跡跟蹤和排放核算機制，形成全國及地方統一的標準體系。