加拿大擁有豐富的油氣資源，目前是世界第五大天然氣生產國、第六大原油生產國、第三大水力生產國和第十大可再生能源發電商，在世界能源系統中占有重要地位。但加拿大能源行業發展面臨著一定的問題，從中長期來看，其能源生產前景不容樂觀。如何在能源轉型與經濟增長之間實現平衡，并通過制定更好的國家戰略和監管政策幫助本國在全球能源轉型中取得成功，是加拿大需要慎重考慮的問題。

能源產業中長期發展面臨挑戰

加拿大已探明的石油儲量約1790億桶，位居世界第三；已探明天然氣儲量約為2.2萬億立方米，按照目前的開采速度，可供開采200年以上。根據加拿大有關能源監管機構出具的《加拿大能源未來（2019）：對2040年的能源供需預測》報告，未來20年，加拿大原油生產將增長近50%，達到每天700萬桶左右；而在液化天然氣出口增長的驅動下，天然氣產量將增加30%。但從目前情況看，加拿大能源生產的中長期發展面臨四大桎梏：開采成本高且價格偏低、管道容量不足、能源出口市場單一和較大的溫室氣體減排壓力。

從原油儲備和開采看，加拿大95%以上的原油儲備為油砂，開采成本遠高于中東石油每桶27美元的成本，甚至高于頁巖油每桶65美元的成本。2019年加拿大石油日產量為436萬桶/天，而沙特阿拉伯、俄羅斯和美國日產超過1000萬桶。

從油氣管道建設看，截至2020年2月，全球有近50000英里的石油和天然氣管道正在建設中，其中37000多英里在美國，占比約75％；而加拿大的份額則低于2000英里，僅占4％。加拿大通過管道出口的天然氣在全球市場所占的份額比例已經從2014年的9.3％下降到2019年的8.4％；而同期美國的份額從2015年的5.1％上升到了2019年的8.8％，俄羅斯從20.4％上升到了23.2％。據估算，如果加拿大不能提高通過管道出口石油和天然氣的能力，從2023年起，該國政府和有關生產商每年由此遭受的收入損失將超過90億加元。

從能源貿易看，受獨特的地理位置、能源資源稟賦和產業政策影響，美國和加拿大形成了緊密的互供關系。加拿大90％以上的原油出口都是面對美國市場，而受油質和管道容量影響，加拿大西部石油價格（WCS）只有美國原油價格的20%—50%。這意味著掌握加拿大油氣走勢的是美國買家，加拿大并未充分利用其能源資源。

從溫室氣體減排壓力看，盡管自2000年以來加拿大溫室氣體排放呈現下降趨勢，但由于化石燃料排放占到該國總排放的80％以上，加拿大面臨進一步的減排壓力。新出臺的《2019年國家清單報告》顯示，2017—2018年，加拿大的溫室氣體排放增加了2％，僅實現了其承諾的2030年目標（將國家排放量降低到2005年水平的30％）所需進展的0.4％。

2020年5月，管理全球最大主權基金的挪威中央銀行投資管理公司（NBIM）宣布不再對加拿大四家大型油砂公司進行投資，理由是這些石油公司每年的溫室氣體排放量過高。殼牌、康菲石油等知名國際投資商不斷減持加拿大油砂資產。當前，全球都面臨著能源轉型問題，有關變化要求加拿大油氣行業進行策略調整。

制定政策框架以適應新需要

2016年12月，加拿大發布了《泛加拿大清潔增長與氣候變化框架》，該框架包含了橫跨該國全境和各經濟部門的50多項行動計劃，旨在為地方能源氣候政策制定提供指南和參考。目前加拿大各省都據此制定了符合自身需要的氣候和能源戰略，包括艾伯塔省（又稱阿爾伯塔省）的氣候領導計劃、薩斯喀徹溫省的氣候變化戰略、曼尼托巴省的氣候與綠色計劃、安大略省的減緩氣候變化和低碳經濟法、魁北克省的2018—2023年總體規劃，以及西北地區2030能源戰略等。該框架主要涉及以下五方面的內容。

第一，碳定價。這是該框架的核心，它要求各省靈活設計自身的定價系統，確保碳價從2018年的每噸10美元逐漸提升至2022年的每噸50美元。

第二，促進可再生能源和清潔發電的發展。加拿大政府于2016年11月宣布將在2030年之前逐步淘汰所有傳統燃煤發電機組，并承諾投入1億美元用于智能電網的部署和演示。目前加拿大多數省已經制定了清潔電力生產計劃，包括不列顛哥倫比亞省的新能源效率法規、艾伯塔省的可再生能源拍賣計劃、魁北克省的新能源政策和行動計劃等。

第三，提升能效和實施零排放車輛（ZEV）研發戰略。2017年3月，加拿大政府發布了為實施重型車輛排放標準而修訂的法規草案，各省也紛紛啟動清潔能源汽車激勵計劃。比如，魁北克省提出了確定零排放年輛標準的法規草案，并設定到2020年投放10萬輛零排放車輛的目標。

第四，增加基礎設施投資，增強氣候適應能力。加拿大政府啟動“投資加拿大計劃”，向各省和地區提供92億加元，支持氣候適應和復原力項目。此外，還有一項1635萬美元的運輸資產風險評估計劃。

第五，支持清潔技術創新與產品出口。加拿大政府專門撥款1450萬美元用于制定清潔技術數據戰略，還特別列出《清潔技術表》，目標是到2025年實現清潔技術行業的出口值增加兩倍，使其成為加拿大五大出口行業之一。

但在能源領域，與其他國家不同，加拿大確立的是一種隱性的競爭性聯邦制度。各省以基本自主的方式制定自身能源政策，且對其境內自然資源和電力具有憲法管轄權；聯邦政府對能源市場的管理主要體現在其對跨省和國際貿易與商業活動（包括外國投資）、國際條約制定、稅收以及近海和邊境地區能源開發的管轄。因此，從加拿大的法規體系來看，其對能源問題的管轄較為分散。這種安排下，國家與省之間往往存在利益分歧和沖突，政策協調難度較大，也是加拿大缺乏統一的國家能源戰略、能源發展桎梏難以有效解決的根本原因。

著力平衡能源轉型和經濟增長

美國的“頁巖革命”極大地改變了北美的能源格局，美國不僅是加拿大的最大客戶，也成了其最大的競爭對手。加拿大能源政策的不確定性以及原住民對資源開發項目的持續反對，正威脅著加拿大在油氣領域的競爭力。與此同時，全球能源市場發生了重大變化，能源需求開始向亞洲轉移，而地緣政治因素持續給能源市場帶來風險，同時氣候變化引發全球決策者、投資者和企業的廣泛關注。降低石油市場的不確定性、持續推動能源轉型、促進石油和天然氣出口市場的多元化、提升競爭力、尋找新的增長點，有望成為加拿大未來能源政策的著力點。

出臺經濟刺激計劃，降低短期不確定性風險。為支持受經濟衰退影響最大的能源服務公司，加拿大政府已于2020年4月宣布向多個省份撥款，用于清理廢棄和“孤兒”油氣井，發展綠色能源項目。還設立了7.5億加元的減排基金，幫助解決部分石油公司所面臨的資金難題。加拿大商業發展銀行也出臺政策，向能源公司提供價值1500萬至6000萬加元的商業貸款。

持續推動能源行業的低碳轉型。未來加拿大政府的工作重點可能包括持續實施碳定價系統，制定和最終確定各種法規、政策和計劃，包括電網互聯、建筑規范和零排放車輛方面的合作戰略以及啟動新計劃以支持適應氣候變化，推動綠色基礎設施投資，加快對清潔技術創新的參與并確保有效的清潔技術投資等。

增加管道基礎設施投資，讓市場渠道更加多元化。加拿大油氣行業發展能力的提升亟待政策支持，特別是需要將加拿大油氣市場轉移到美國之外的管道建設政策。加拿大總理特魯多已明確表示，希望盡快完成跨山管道擴建項目，將原油和天然氣運往美國以外的市場，為此將考慮邀請艾伯塔省和薩斯喀徹溫省的代表加入其內閣，以便充分兼顧西部石油大省的政策需求。

增強經濟創新力。加拿大政府已經投資近5000萬加元以支持石油和天然氣行業的技術創新，各省也在自己管轄的范圍內加大了對清潔技術的投資力度。比如不列顛哥倫比亞省設立了創新清潔能源（ICE）基金等，魁北克省將促進清潔技術出口作為2016—2020年該省出口戰略的優先領域。加拿大的許多主要能源生產商也開始向能源生態系統的下游發展，一些公司還在嘗試研發氫燃料電池技術。