全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發展的一項重大制度創新，是實現碳達峰、碳中和目標的重要政策工具。配額分配是碳市場運行的前提和關鍵環節，對碳市場的流動性、活躍度和碳價水平起到至關重要的作用。

我國碳市場發電行業配額分配的探索和實踐可分為探索期、設計期、實踐期三個階段。

我國的碳市場建設從地方試點起步，2011年10月以來，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個碳排放權交易地方試點為全國碳市場建設積累了經驗。其中，試點電力行業配額分配方法結合地區實際歷經多次調整完善。一是各試點配額分配管理逐步趨嚴，由“多種方法并存”向“基準線法”過渡。“多種方法并存”是指試點早期普遍存在的“基準線法+歷史強度法（或歷史總量法）”的配額分配模式。一般而言，純發電機組管理較嚴，采用“基準線法”居多，對于熱電聯產機組及資源綜合利用機組管理相對寬松，采用歷史強度法或歷史總量法。“分配管理逐步趨嚴”是指部分熱電聯產或資源綜合利用機組經歷了由歷史總量法或歷史強度法調整為基準線法的歷程。如，北京火力發電機組由歷史強度法調整為基準線法，湖北熱電聯產機組由歷史強度法調整為基準線法，廣東的熱電聯產機組由歷史總量法調整為基準線法等。二是試點電力行業配額分配方法要素選取各有不同。如，湖北、上海曾采用單位綜合發電量碳排放量為基準值指標，福建采用單位供電量碳排放量為基準值指標。湖北、上海即使均采用單位綜合發電量碳排放量為基準值指標，基準線條數、劃分標準和取值也存在差異。可見，試點電力行業配額分配方法既有共性也有特色，為全國統一碳市場的配額分配方法提供了良好的實踐經驗。

基于地方試點的探索經驗，全國碳市場開始針對電力行業碳配額分配進行研究設計。自2016年開始，中國電力企業聯合會組織發電集團公司開展電力行業碳交易配額分配方案研究，2018年正式受生態環境部氣候司委托配合做好配額分配方案的制定工作，圍繞無償/免費分配、免費分配方式中的祖父法/歷史強度法/基準線法、基準線法中的單線/多線方案以及基準線制定相關要素（如，產能類型、燃料類型、燃燒方式、容量等級、負荷、冷卻方式、燃煤成分、環保要求等）開展了多輪比對研究與測算。

分析認為，在配額分配原則上，應通過配額分配實現對燃氣機組、超超臨界、熱電聯產等高效率低排放機組的正向激勵；充分考慮相對落后的機組在國民經濟和電力系統中的地位，配額發放不宜過緊，以給予其一定的生存空間，逐步淘汰。在分配方式上，由于我國碳市場正處在起步階段且電力市場尚未完全市場化，所以全國碳市場初期電力行業配額分配宜實行全部免費分配。在免費分配方法上，鑒于發電行業工藝流程相對統一、排放數據質量好、排放強度處于先進水平，應采用基準線法對電力行業分配配額。在基準線設定上，基準線水平設定要考慮電力行業實際情況，要兼顧節能減排、行業發展和環境治理，妥善把握控排力度，綜合考慮技術發展現狀、減排能力、地域特征等因素，得到公平合理的行業基準線。

2020年以來，中電聯組織發電企業針對發電行業基準線和基準值開展了多輪試算和論證，從我國發電行業運行特色實際出發，推動從最開始的11條基準線調整為4條基準線，調整了供熱修正系數、取消了地區修正系數，為配額基準值的科學性和合理性提供支撐。

實踐期

2020年12月30日，生態環境部發布《2019~2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（國環規氣候[2020]3號）（以下簡稱《實施方案》）。根據該方案，對2019~2020年配額實行全部免費分配，并采用基準法核算重點排放單位所有擁機組的配額量。重點排放單位的配額量為其所擁有各類機組配額量的總和。該方案針對燃煤機組和燃氣機組制定了配額分配技術指南，主要針對不同類別的機組設定相應碳排放基準值，按機組類別進行配額分配。

納入2019~2020年配額管理的發電機組包括300兆瓦等級以上常規燃煤機組，300兆瓦等級及以下常規燃煤機組，燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規燃煤機組（含燃煤循環流化床機組）和燃氣機組四個類別。2019~2020年各類別機組碳排放基準值見表3，其他規定詳見《實施方案》。

2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式啟動上線交易，納入全國碳市場的2162家發電企業（含其他行業自備電廠）按照《實施方案》獲得免費配額。目前的配額分配方案對實現全國碳市場運行初期的目標發揮了關鍵基礎性作用。

一是開展“雙碳”目標下配額分配方案更新。“雙碳”目標下，我國面臨能源結構轉型和低碳發展的要求。在實現碳達峰、碳中和過程中，要構建以新能源為主體的新型電力系統，太陽能、風電等新能源將是能源轉型的主力軍，煤電將由長期以來的電量和電力的保障向主要提供電力保障的方向發展。因此，需結合我國所處經濟發展階段、能源電力轉型、國際碳減排責任、碳排放行業分布和電力市場化程度等方面認真分析并加以更新。

二是加強電力行業配額分配研究。追蹤、分析電力企業參與全國碳市場上線交易情況，合理評估現有配額分配方案的松緊尺度和配額更新的時間尺度。建立配額常態調節與應急調節機制，預測并避免碳市場對電力企業可能帶來的潛在風險。

三是盡快將CCER納入履約并在配額分配方案中考慮CCER的影響。風電、太陽能等新能源快速發展。通過CCER抵消機制補償新能源的低碳環境效益，增加可再生能源電力的市場競爭力，吸引社會資本向可再生能源流動聚集，促進消費側電能替代，擴大新能源的消納時空范圍，有利于推動構建以新能源為主體的新型電力系統。

四是盡快擴大全國碳市場覆蓋范圍。基于電力行業配額分配方案，開展其他納入行業配額分配研究，確保不同行業的減排成本接近或近似相同，避免讓某個行業承擔過多的減排責任，避免使碳市場變相成為個別行業的補貼來源，影響行業發展、社會公平，以實現全社會低成本減排的碳市場目標。

五是探索建設全國電-碳市場。將現有電力市場和碳市場管理機構、參與主體、交易產品、市場機制等要素深度融合，生產環節構建主體多元的競價體系，消費環節構建減排與收益相關的激勵機制，配置環節構建“統一市場、統一運作”的交易模式。形成電價與碳價有機融合的價格體系，對電能和碳排放權實施綜合定價。逐步擴大電-碳市場交易范圍和規模，打破市場壁壘，推動市場高效運轉。